城镇化融资机制革新研究
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一是有利于转变政府职能，引导民间资本参与城镇化建设。党的“十八大”报告指出“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系”。在推进新型城镇化的过程中，就是要厘清政府与市场各自的职能边界，明确财政投融资的功能定位。优化城镇化融资机制，建立一套清晰透明、规范运作的市场规则，兼顾协调各方面利益，强化对政府的市场约束，有利于引导民间资本公平进入基础设施、公用事业和公共服务领域，形成政府引导、社会参与的城镇化投融资模式；有利于按市场机制调整政府与基础设施经营企业的关系，打破政企合一的管理模式。政府则从基础设施的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者，由直接干预企业的经营活动转变为通过维护良好的市场秩序，引导企业经营活动符合公共利益目标。二是有利于深化财税体制改革，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。加快构建财力与事权相适应的财税体制，完善地方税体系是“十二五”规划和党的“十八大”确定的财政体制改革的重要任务。目前，不同层级政府间财力与事权不匹配的矛盾逐渐突出，转移支付特别是专项转移支付大量增加，基层政府支出严重依赖卖地收入，既影响了财政资金的配置效率，也造成了诸多负面影响。今后一个时期，随着营业税改增值税的推进，以及城镇化带来的地方事权扩大，这一矛盾可能更为突出。通过建立以地方特别是市级政府作为负债主体的城镇化融资机制，有利于借助市场力量推动地方政府主动进行利益导向的财税改革，使地方政府的隐性债务显性化，强化对地方政府的财务约束，保证地方财政的可持续性；有利于推进省以下各级政府更科学地划分事权；有利于激励其加快培育稳定的地方税源，完善地方税收体系，增强地方政府提供公共产品的能力；有利于增强地方政府信用意识，提高地方财政信息透明度，降低融资成本。三是有利于深化金融体制改革，促进金融转型。金融市场的基本功能是风险评估和价格发现。完善城镇化融资机制，允许地方政府以市场化的机制适度举债，有助于缓解地方政府与投资者之间的信息不对称，引导金融机构和投资者通过真实的地方政府财政信息，根据不同的信用评级和偿还能力确定债务融资成本，从而对地方政府的融资行为和融资能力产生约束；可以更大程度上利用价格机制促进金融资源优化配置，发挥好基础设施建设对经济增长的“挤入效应”。
完善城镇化融资机制的若干建议
一是处理好政府与市场的关系，改进和完善党政官员政绩考核体系，转变地方政府职能，促使地方政府从“建设财政”回归公共财政。根据公共产品理论，政府主要做好基本公共服务和基础设施领域的纯公益性项目，对于一些可以实现“使用者付费”的准公共产品，则可以更多发挥市场机制的作用，引入多元化的社会资金，适度分散财政风险、减轻地方财政负担。二是加快推进财税体制改革，促进中央和地方政府财权与事权相匹配，合理划分中央和地方政府的收入与事权，进一步完善转移支付制度。适时修改《预算法》，赋予市级地方政府与城镇化建设事权相对应的举债权。同时探索开征房产税、遗产税和赠与税、资源税等税种，加快培育相对稳定的地方税源，提高基层政府公共服务能力和偿债能力。三是强化对地方政府举债的约束。建立地方政府举债的规模控制和风险预警指标，通过制度规则约束地方政府举债行为。强化地方人大对地方政府举债的监督，增强民意约束。编制地方政府全景图式的资产负债表和中长期资本预算，增强地方政府财务信息透明度。优化决策机制，按照“谁举债谁负责”的原则，明确举债主体和跨期的偿债责任。金融领域的改革措施一是建立基础设施的产权交易市场，完善地方政府投资项目的退出机制，以便于地方退出部分国有股权，盘活地方政府融资平台现有的资产，通过资产证券化等金融运作手段为新项目筹集资金。二是以城镇化未来收益为支撑，探索开展市级政府发债试点。先期可以考虑将部分城投债转为市政收益债，将那些以公用事业为募集资金投向、以使用者付费收入为主要还款来源的城投债定位为市政收益债，享受税收减免待遇，并在地方政府预算中设立特别账户，封闭管理发债资金运用和偿债资产收益，同时按市政债的要求强化其信息披露和惩罚约束责任。进一步推动利率市场化改革和分层次的信用体系建设，发挥信用评级在强化市场约束中的作用。
本文作者：纪志宏作者单位：中国人民银行研究局局长
