新型城镇化模式途径与对策
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(一)新的最终目标是城乡一体的城市中国
新型城镇化的最终目标应该是城乡一体的城市中国，即整个国家城市和乡村基础设施是一体的，公共服务是均等的，整个国家被着上城市的底色，农民拥有与市民相当的知识、技能、素质和收入以及均等的公共服务，农村也拥有与城市相近的基础设施。具体还包括:1．新型经济。以新型工业化为总体背景，拥有“科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、劳动力密集”的产业体系，“内需为主、消费支撑”的需求体系，“人力资本与技术创新”越来越起主导作用的要素结构体系，由顶天立地的大企业和铺天盖地的中小企业组成的企业结构体系，充满活力的经济。2．新型社会。以新型社区、新型社会组织和新型社会管理为基本要素，交往方式社会化、社会联系国际化、生活方式现代化、居民构成多元化和流动性、社会阶层橄榄型的包容和谐的社会。3．新型环境。城镇主导背景下的城乡，自然景色优美，生态环境良好，资源利用节约，环境保护有效，人与自然关系友好，共同塑造绿色低碳的环境。
(二)新的主要内容是农民市民化
1．让所有城镇化人口获得均等的公共服务，推进“以人为本”的城镇化。人口城镇化主要有三种形式:升学城镇化、就地城镇化和异地城镇化。这三项城镇化的占比大致各为30%，其他形式的城镇化占10%。人口城镇化的新内容是让这三类人群尤其是农民工享受同城镇原来户籍人口均等的公共服务。未来城镇化的重点和主线应当是保障1．6亿存量和未来增量农民工享受同城市户籍人口均等的公共服务。2．以优化国土空间利用为关键点，推进内涵增长的城镇化。空间城镇化主要有三个区域:老城区、新城镇和农村居民点。空间城镇化的新内容是:通过旧城改造，提高城市土地的利用率;通过减缓新城的蔓延和扩张，提升城市的容量;通过农村居民点撤并，减少农村建设用地规模。3．着力克服“城乡病”，推进健康可持续的城镇化。在城镇化率超过50%以后，进入城市病集中爆发期，城镇化也有可能导致农村的凋敝和衰退，因此，防治“城乡病”，确保城乡健康发展和城乡双赢是新型城镇化的重要内容。
(三)新的基本动力是信息化、新型工业化和农业现代化
在全球日益信息化以及重大技术突破和第三次工业革命即将到来之际，中国新型城镇化拥有三大新动力:1．新的拉动力。基于信息化基础的科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、劳动力密集的新型工业化，与基于智能化基础的第三次工业革命，将构造城镇化的崭新需求拉动力。2．新的推动力。充分利用现代信息技术和信息系统的农业产供销及相关的管理和服务现代化，即生产工具的机械化、生产技术的科学化、生产组织的产业化、劳动者素质的提高，将构造城镇化的崭新供给推动力。3．新的源动力。信息化作为当今科技进步的集中体现，不仅间接影响着城镇化的供求推拉力，而且直接决定城镇化的规模、速度、形态与质量。以上三化不仅为新型城镇化提供了比以前更加强大的动力，而且决定了城镇化以人为本、创新驱动和可持续发展的新特征。
(四)新的发展方式是内涵集约增长
1．提升城市和乡村集聚区的密度。充分利用有关地上地下城市空间，在有限的城市空间布局较高密度的产业和人口，促进城市产业布局的集群化和城市土地利用的集约化。2．优化城镇与乡村集聚区的布局。依托合理的城镇及乡村空间布局和便捷的联系渠道，提高资源、要素和产业的配置和利用效率。3．完善城镇和乡村集聚区的功能。完善和配套城乡基础设施和公共服务体系，提升城乡基础设施和公共服务的质量，使之更好地发挥外部经济的作用。4．培育和利用高端要素。改变过去依靠物质资本投入和资源大量消耗的做法，利用人力资本和创新要素促进城镇化的发展。
新型城镇化的具体路径
1．走以人为本的城镇化道路，推进居民的“迁转俱进”。发展城镇要依靠人也是为了人，城镇化的一切应当围绕人的城镇化来展开。“以人为本”的城镇化的关键是推进“迁转俱进”:实现人口从乡村到城镇的迁移与人口从农民到市民职业身份转换同步推进，让迁移到城市的居民能够在城市里“住有所居”、“学有所教”、“老有所养”、“劳有所得”、“娱有所乐”、“病有所医”，充分享受到城镇现代化的公共基础设施和服务，拥有一个良好的居住和空间环境、良好的人文社会环境、良好的生态环境、清洁高效的生产环境。“以人为本”是目的也是手段，提高了人口素质和收入水平，改善了要素供给，也扩大了消费需求，有利于城乡可持续发展。2．走倾斜平坦的城镇化道路，兼顾空间的“公平效率”。聚集和自由流动能够确保资源的最佳配置以及分享规模经济与外部经济，从而提升经济效率，但是过度聚集将会导致拥挤的成本、“城市病”、区域差距扩大。推进新型城镇化，第一，在全国空间布局上，一方面，要发挥中国作为大国的规模优势，积极消除城市之间各种市场分割障碍，促进全国统一大市场的形成，实现国内市场充分一体化;另一方面，要把握城镇化空间聚集的度，使城镇化聚集最大化规模经济和外部经济的效益，最小化规模不经济、外部经济的成本。第二，在城市规模和城市间发展关系方面，强调大城市、中等城市、小城市和小城镇协调和联合发展的城市集群化道路，改变单纯走中心城市带动或小城镇发展的道路。让空间上接近的若干大城市、中等城市、小城市和小城镇紧密联系起来，以便互相补充、相互配合，使处在城市群或城市带的每个城镇都能享受到城市群的正外部经济。第三，在城乡关系方面要走城乡一体的道路，要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，逐步打破二元结构。实现基础设施和公共服务的城乡一体化，加快基础设施和公共服务向农村延伸和衔接;加强城市向农村的反哺力度，通过转移支付实现对弱势农村和落后地区的支持。3．走产城互动的城镇化道路，确保经济的“持久繁荣”。第一，继续保持或扩大第二产业优势，尤其是提升第二产业的国际竞争力，不仅能够为产业工人提供就业机会，而且能够提高第二产业的收入水平;第二，大力发展就业吸纳能力高的生产性、消费性、分配性和社会性服务业，不仅能够促进经济发展，而且能够加快城镇化的步伐;第三，积极推进农业产业化，提高农业生产效率，增加农民收入;第四，制定实施城市居民收入增长计划，确保城市居民收入增长，在扩大就业机会的同时提高非农就业者迁移到城市的能力，从而推进城镇化和经济社会发展。4．走绿色发展的城镇化道路，确保生态的“自然优美”。未来城镇化不走先发展后治理的老路，也不走唯环境不发展的道路，要走低碳化、工业化与城镇化协调发展之路。第一，鼓励发展节能性环保产业，降低产业发展对能源、水资源、空气等生态资源的消耗或破坏;第二，支持探索循环经济模式，以更少资源生产更多经济价值;第三，要求工业入区、入园，促进产业集群，既可以集中处理污染，又可以使各产业分享外部经济;第四，加强节能环保宣传，鼓励城市居民在日常生活中践行节能环保;第五，加强城市绿地资源建设，提高生态环境自我净化能力;第六，倡导绿色消费，减少消费污染;第七，重视调解资源占用与分配、环境污染方面的矛盾、冲突，促进城镇化与环境保护的良性互动。5．走包容增长的城镇化道路，确保社会的“公平正义”。推进新型城镇化，应统筹城镇化与社会发展的关系，在社会和谐中推进城镇化。第一，在政治方面，让更多的人获得参与决策和议事的机会，为不同社会阶层的人提供发展的机会和平台，让所有的人分享城市发展进步的成果。第二，在社会方面，正确处理政府、企业和居民的关系，保护农民和城镇居民的合法权益，尊重居民的意愿和选择;正确处理当地居民和外来居民的关系，切实保护外来居民权益，让外来居民与当地居民和谐相处;正确处理不同收入阶层之间的关系，既鼓励人们创新、创业和创富，同时关心和保护弱势群体，实行向弱势群体倾斜的普惠福利，建立与完善配套的社会保障政策，缩小贫富差距。6．走创新驱动的城镇化道路，确保城市的“引领未来”。中国作为后发城镇化国家，应毫不犹豫地实施创新驱动战略。第一，实施创新要素驱动，推动经济增长，迎头赶上先发国家。为此，要将教育置于更加优先发展的位置上，继续加大教育投入，延长义务教育，扩大职业教育和成人教育，建立与未来城市中国经济社会发展相适应的多层次的教育体系。加大科技投入，培育创新的主体，构建创新的网络，搭建创新的平台，积极发展和城市体系相适应、与产业体系相匹配的分层次、有分工的科技创新体系。第二，实施制度和管理创新，保障新型城镇化可持续推进。第三，不仅要在技术上不断创新，而且在管理上尤其在发展方式上不断创新，力争后发先至，后来居上，进而引领世界潮流。7．走政府引导的城镇化道路，发挥市场的“基础作用”。城镇化是市场主体分享外部经济偏好在空间聚集上的显示，是市场主体空间自由选择的过程。城镇化要求健全市场制度体系，但由于存在市场失灵，仅仅通过市场选择难以实现最优均衡。促进城镇化健康可持续发展，需要政府创造适宜的硬件环境和软件环境。一方面，便利市场主体流动，使其空间偏好得以显示;另一方面，兼顾国土空间利用的“效率与公平”。因此，政府的主要职能是:第一，顺应城镇化发展规律，对城镇化进行前瞻性科学规划;第二，建设辖区范围内的一体化的公共基础设施;第三，为在不同区位的居民提供均等化的公共服务;第四，为在不同空间区位活动的企业和居民提供公平、公正、均等、统一的规范化的制度环境。8．走本土开放的城镇化道路，确保城市的“世界个性”。第一，利用全球，借力世界。要积极实施全方位开放战略，利用全球的要素、资源和市场，借鉴全球的发展经验，坚持世界的发展标准，顺应全球的发展趋势，构建一个充分国际化的城市国家。第二，立足本土，保持个性。每个地方的城镇，都有自己不同的基础、背景、环境和发展条件，每一个城镇都应该有自己的个性，要突出多样性。在城市功能上，大城市、经济中心城市应该发挥集聚功能，增强对区域的辐射能力，重点发展具有优势
新型城镇化的推进对策
(一)制定战略与规划，引导新型城镇化可持续发展
1．发展目标:城乡一体的城市中国
为建立一个城乡一体的城市中国，国家应制定面向2040年的全国城乡发展规划，在科学发展观的指导下，对中国城镇化发展目标和步骤进行顶层设计和统筹安排。(1)城镇化的速度:未来新型城镇化要根据经济社会发展和资源环境的承载状况，保持适当的速度。有鉴于全球竞争格局和中国转型升级的未来形势，中国未来新型城镇化不应该也不可能再像过去一样，按照每年1%的速度增长，未来中国城镇化将是内涵城镇化和外延城镇化并举，“重在质量”，一方面解决1．6亿人的不完全城镇化问题，另一方面继续解决3．6亿左右新增人口的城镇化。(2)城镇化人口总规模与水平:预计2040年中国人口应保持在14亿左右。从人口空间分布来看，25%居住在农村，25%居住在小城镇，25%居住在中等城市，25%居住在大都市。未来中国城镇化率以达到75%为基本目标(东部80%、中部70%、西部60%)，中国城镇人口2030年将达到8．6亿，2050年将达到10．6亿左右。(3)城镇化用地规模与水平:城镇化地区用地面积占非农建设用地面积的比例为65%，全部非农建设用地面积16万平方公里，城镇地区非农建设用地总面积10万平方公里，其中，大城市、中小城市、小城镇、农村非农建设土地占用比例分别为15%、20%、30%、35%。人口密度以每平方公里一万人为标准。(4)城市规模体系:城市是国家资源的集结点和经济发展的龙头，更是国家创新和创富的中心。2040年，城市数量达到1000个左右，小城镇20000个，将形成超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市、小城镇、居民点协调发展的城市发展空间格局。第一，要利用先进的交通通讯技术手段，通过合理规划，培育一批大城市和超大城市，在扩大城市规模的同时，重点提升城市的能级，使之发挥增长极和动力源的作用;第二，将一大批作为区域中心的小城市扩展为中等城市，同时加强对中等城市的支持，发挥其对区域整体经济社会发展的连接、带动和聚集作用;第三，针对目前小城市功能不全、管理水平低的特点，完善小城市的功能;第四，小城镇具有连接城乡、亦城亦乡的独特作用，应针对小城镇布局分散的问题，调整优化小城镇的布局。(5)城市功能体系:从城市功能看，未来中国城市将是一个开放的体系，城市功能将呈现层级分化趋势。未来形成世界顶级城市2个，世界城市3～5个，国际化城市15个左右，国家级城市30～50个，近千个区域性和地区性城市。香港、上海等，集聚世界产业体系中的高端服务业、高科技制造业，产业环节中的研发设计和品牌营销环节得以发展，成为全球经济控制和管理中心，成为世界顶级城市。有些城市承担某些服务世界的专业功能，成为国际型城市。有些城市承担管理和服务全国的综合功能，有些城市承担管理和服务全国的某些功能，有些城市承担管理和服务区域的综合功能，而中小城市承担专业制造功能，小城镇承担连接城市和农村的功能。(6)城市空间布局:未来中国众多城镇将以城市绵延带、城市群或城市圈等形态，呈点、线、面三种结构，通过现代化的交通网络连接在一起，镶嵌在广袤的乡村大地上。城市成为区域空间的心血管，广大农村地区就是其肉体。在全国空间布局上:第一，东部区位优越、环境适宜、人口稠密，以面为主、点线结合，支持东部地区率先发展，转型升级，走向世界，参与国际竞争。第二，中部和东北资源丰富、人口稠密，以线为主、点面结合，通过制定激励政策，鼓励人才、产业等向中部和东北地区转移，实现中部崛起和东北振兴，在发展中尤其注意资源节约和环境保护。第三，西部地广人稀，以点为主、线面配合，继续实施西部大开发政策，收缩战线，集中发展，同时着力进行环境保护和生态恢复。在区域空间布局上:一方面，要充分利用规模经济和外部经济的优势，推动城市群的一体化发展，促进城市群区域交通同网、信息同享、市场同体、产业同布、环境同治，避免产业恶性竞争和基础设施重复，形成产业布局与分工合理、经济联系紧密、内部聚集效应与对外扩散效应明显的城市群;另一方面，关注并重点援助边缘区域。在城乡空间布局上:第一，通过建设集群化和网络化的城镇，使城乡融为一体，分工合作，互利双赢;第二，通过建设紧凑型城市等，减缓城市的蔓延和扩张;第三，通过新农村建设、农村居民点撤并等，在改变农村面貌的同时，实现农村土地的集约利用，确保农业区域面积不缩小。
2．发展步骤:分两步实现理想城镇化目标
第一步，到2020年实现60%的城镇化率，从城乡三元结构向二元结构转变，城乡基础设施基本配套完善，城镇里当地人与外地人的收入及公共服务基本均等，外出人口逐步迁出，农村的基础设施、公共服务和留守居民的收入逐步提升，城乡之间收入和公共服务基础设施差距缩小。第二步，到2040年实现75%的城镇化率目标，城乡人口相互流动，从城乡二元结构变为城乡一元结构，即城乡一体化，城乡基础设施配套、完善和一体，收入、公共服务的城乡差距由缩小到均衡。
(二)提供基础设施与公共服务，支撑新型城镇化健康可持续发展
1．基础设施:逐步实现基础设施的城乡与全国一体
(1)构建全国一体的基础设施网络。按照全国城乡规划布局以及城市分布状况，利用先进科学技术，构建和完善快速、高效、便捷、便宜的全国交通、通讯、信息等基础设施网络系统，使区域之间、城市之间、城乡之间的资源、人口和信息能够迅速、便捷、便宜地自由流动。(2)完善区域一体的基础设施网络。加快城市有形基础设施和无形服务网络建设，完善由高速公路、高速铁路、航道、运输管道、电力输送、网络、排水管网体系和通讯干线等构成的区域性基础设施网络，缩短城市间的通勤距离，使城市群内部以及各大城市群之间资源和信息实现共建共享。(3)实现城乡一体的基础设施网络。按照城乡一体的规划要求，尽可能将城市的基础设施网络延伸到乡村居民点或边缘城镇，使乡村居民可以使用到与城市居民一样的基础设施。
2．公共服务:逐步推进公共服务的城乡及全国的均等化
(1)按照子女教育、五险、住房和养老的先后顺序，逐步推进农民工与当地居民的公共服务均等化。完善就业和创业服务体系，拉动居民收入增长;提升城市医疗卫生体系质量，扩大医疗保障覆盖率;加大商品住房供给能力，提高公共住房保障水平。与此同时，推进区域之间和城乡之间就业、社保、教育、医疗等公共服务更大区域的统筹及均等化。(2)制定积极有效的财税、金融和产业政策，重点援助农村、非城市群、城市群边缘区发展，加大基础设施和公共服务的投入，避免马太效应，降低区域差距。
(三)改进监督与管理，促进新型城镇化顺利推进
为实现对市场行为主体的有效监督管理，首先要建立适应城市中国的行政监督与管理体制。(1)建立适应城市中国的行政管理架构。适应城市中国的管理需求，借鉴发达国家的经验，调整行政区划，减少管理层次。以城市群为基础，结合地缘、政治、经济、文化、历史等因素，在东中部人口较多的发达区域增加一些直辖市，在缩小省区范围的基础上实行省管县制度。(2)构建财权、事权对称的纵向政府间关系。重新界定中央和地方政府事权和财权，进一步厘清各级政府的公共职责与公共权限，明晰各级政府事权和公共支出责任，做到事权与财权相一致，以便地方政府更好地履行职责，促进城市良性发展。同时，中央各部委可通过国家项目对落后地区城市发展进行直接投资，或通过财政转移支付对落后城市开发项目进行补助，确保财政资金投入力度，为城市发展提供资金保障。(3)建立横向政府区域协调机制。要进一步完善区域特别是城市群区域的协调机制，成立统筹区域内城市发展的组织机构，创新公共治理模式，推进区域协同，通过共同市场建设与基础设施的统一规划和共建，协调整个区域内的产业规划、道路交通网络建设、信息基础设施建设。(4)建立城乡一体的市政管理体制。第一，适应日益复杂的城乡经济、社会、环境、对外联系等需要，完善城镇的管理职能，建立城乡一体、以城为主导的城市管理体制。第二，革新公共管理理念，推进政府管理的人性化、高效化、制度化、奖惩化、竞争化，提高公共服务水平，为城市的发展和城市竞争力的提升提供高效的政府服务。第三，培育非政府组织，将大量的事务交给非营利性组织完成。第四，强化城市社区建设，鼓励社区管理组织创新和制度创新，发挥城市社区的自治、学习、服务等功能，提升公众自我教育水平，充分发挥公众参与的作用，使广大居民能够参与城市社会管理，表达自身利益诉求。第五，建立健全城市危机应急机制，提升应急处理能力，通过制度化的防范和管理，最大限度地消除城市所面临的各种风险及突发事件隐患，或者将风险和突发事件所造成的危害降至最低限度。(5)完善政绩考核和问责、追责制度。建立科学的绩效考核制度，制定以科学发展观为指导，体现全面、协调、可持续发展的政绩考核指标体系，将新型城镇化的标准体现在评价指标中，评价标准涉及城市经济建设、社会进步、文化繁荣和环境保护等方面，考核结果体现城市政府的发展绩效并作为城市主要负责人职务变动的重要依据。(6)重新确定城市设立及相关功能的标准。第一，修改《城乡规划法》，重新明确城市规模等级。建议结合中国人口众多的实际情况，根据人口规模确定设市的标准，确定城市的大小，然后再根据城市规模确定城市职能标准。合并、收缩部分西部地区城市，以便降低其管理成本;推动东部地区较大镇改市步伐，以便完善其管理职能。第二，制定约束性的、量化的指标体系，对不同规模的城市资源利用、环境保护、基础设施、公共服务标准作出明确而具体的规定。
(四)改革制度与政策，保障新型城镇化健康发展
1．建立确保城镇化可持续推进的政策制度
(1)深化财税体制改革。重构纵向政府间事权与财权对称关系。优先实施义务教育经费的全国统筹，逐步实施社会保障的全部或部分全国统筹。建立中央和省级财政支持农民工市民化的转移支付制度，建立农民工市民化的政府、企业与个人成本分摊制度。(2)深化土地制度改革。建立城乡一体的土地制度，农村土地所有权国有化，赋予农民交易土地使用权的权利，激活农民的土地资产，推进土地资产股权化、农民股东化、权益民主化，着重培育公正、公开、公平的农村土地产权流转市场，积极促进土地产权流转，并建立严格的土地产权保障制度。建立城乡一体、同权同价、自由竞争的土地使用、交易和收益分配等制度。(3)深化户籍制度改革。根据就业、投资、居住等状况，实行外来人口有选择的市民化制度。对于暂未市民化的居民，实施分享部分权益与义务的居住证制度。(4)深化就业制度改革。进一步开放劳动力市场，对劳动者普遍放开所有的劳动行业，只要是社会需要、国家允许开办的行业，都要向公众开放。同时，清理限制农村劳动力进入城市的地方性政策法规，不断消除城市就业市场的形形色色的歧视制度，建立城乡统一的就业培训制度，保障公民平等的就业权利。(5)完善社会保障制度。第一，积极推进社会保障制度改革，突破城市社会保障不管进城农民的误区，建立覆盖城市所有居民的统一的社会保障体系，改变社会保障城乡分割的二元格局。第二，进一步扩大社会保障的宽度和广度，建立全国统筹的养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等社会保险制度。第三，建立以最低生活保障为基础、专项救助为支撑、慈善帮扶为补充的新型社会救助体系。第四，建立具有地方特色的统筹就业、养老、医疗等方面的大社保制度框架和政策体系。(6)深化投融资体制改革。应在政府财政的引导下，以中长期信贷支持为主，积极创新发展直接融资工具。加强制度和市场建设，扩大资本市场，健全金融体系。初步形成包括基础设施证券化、基础设施投资基金、市政债券、民间金融等形式的多元的融资模式。
2．构建确保城镇化持续推进发展的长效机制
(1)价格调节机制。第一，运用先进技术手段，尽可能使基础设施和公共服务具有可排他性，对使用者付费的服务可以采取梯度式加价的收费方式，少使用者付低费，多使用者付高费，以减轻贫困人群的负担。第二，逐步建立农业用地经营权转让市场定价机制、规划建成区集体土地转为国有土地的使用权市场定价机制以及城镇拆迁安置过程中住房市场定价机制，充分发挥价格在土地利用中的调节作用，从而实现土地收益在农民、城镇居民、政府和企业之间的公平合理的分配。(2)生态补偿机制。充分发挥价格在节约资源、保护环境中的杠杆作用，通过明确产权和贯彻实施“使用者付费、污染者付费”的原则，将经济生产和生活中的外部成本内部化。(3)土地占用机制。根据现有的人地分布状况，设定不同地区人均可占用非农用地面积标准，同时将人口和用地指标票据化，各城市根据自己的承受能力，同时决定接收农民工数量和增加用地数量。接收城市要解决这些外地农民工的住房、医疗、教育和社保等，并缴纳购买土地的指标款;而各农村地区根据人口迁徙的数量，获得土地款，并将一定数量的废弃宅基地转为农业用地。(4)资金筹措机制。城市基础设施资金需求规模大、回报周期长，存在资金供求期限错配等问题，因此，要发展长期融资的金融工具，如长期信贷、基金投资、长期债券、资产证券化等，实现基础设施建设供需现金流的匹配。(5)财政补贴机制。中央财政和省级财政建立农民工市民化的转移支付机制，根据各城市吸纳农民工定居的规模，每年定向给予财政补助。财政补助主要用于支持城市政府建设更多面向农民工及其家庭成员的社会保障，建设医疗设施、义务教育和职业教育设施，建设廉租住房，加强市政设施的扩容改造等。(6)税收调节机制。加快税收体制改革，尽快开征房地产税、土地税、资源税、环境税，并以此为基础健全城市税收体系，一方面，解决城市建设资金过度依赖“土地财政”的问题;另一方面，充分发挥税收在节约资源、保护环境中的杠杆作用。
本文作者：倪鹏飞作者单位：中国社会科学院财经战略研究院
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