农村土地制度对城市化进程的影响

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摘要：城乡二元经济结构严重阻碍着我国的现代化进程，城市化是解决我国该矛盾的根本出路。基于当前我国城市化发展的需要，本文从我国现有的农村土地制度的内容出发，探究土地的所有权制度、使用权制度、流转制度以及征用制度的内容在城市化进程中的弊端，分析这些弊端是如何影响城市化进程的，继而提出应对措施。

关键词：农村土地制度;城市化进程;影响

伴随着我国经济的快速发展，城市化已经成为一个必然趋势，然而当前的农村土地制度却不适应城市化的要求，严重阻碍着农村剩余劳动力的转移，制约着我国城市化的发展。

一、我国当前的农村土地制度

我国当前所使用的土地管理法是2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议对《中华人民共和国土地管理法》进行了第三次修正过的土地法，其基本内容大致涵盖了农村土地所有权制度、农村土地使用权、农村土地流转制度和农村土地流转制度土地的征用制度。

（一）关于农村土地的所有权制度，土地管理法律第二章第八和第十的规定农村土地和城市的郊区,除法律规定属于国家所有以外,属于农民集体所有制;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有

农民集体所有的土地属于村民依法属于集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会管理和管理;他们是农村两个以上农村集体经济组织的集体所有，农村集体经济组织或者村民团体经营管理，属于乡(镇)集体所有的农民。农村集体经济组织由乡(镇)经营管理。

（二）农民集体土地使用权，是指农民依法使用土地，取得收益的权利

农民集体土地使用权可以分为农用地使用权、住宅用地使用权和建设用地使用权。农业用地使用权是指农村集体经济组织和农村集体经济组织以外的单位或者其他单位生产的农业、林业、畜牧业和渔业的土地使用权。基地使用权是指农村住宅用地使用权。建设用地使用权是指利用农村集体经济组织设立乡镇(镇)企业和乡(镇)村、公用设施和公共福利建设用地的权利。依照《土地管理法》的规定，农业用地使用权由承包方和缔约方承包。宅基地使用权和建设用地使用权由土地使用者批准，县级以上人民政府可以依法取得批准。

（三）农村土地流转制度是指土地使用权流转和土地使用权流转的意义，指有权承包土地管理的农民，将土地使用权转让给其他农民或者经济组织，即保留合同权利，转让使用权

可以通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让经营权,鼓励农民将承包地向专业大户、合作社等流转,发展农业规模经营。

（四）农村土地征用制度，《宪法》第十条第2款规定：

“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，《土地管理法》第二条第4款规定：“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用.”现行的农村土地制度一度使我国的农村经济取得了巨大的进步，解决了农民的温饱并为国家的现代化建设提供了强有力的支持。但随着社会经济发展的需要，现行的制度缺陷日益显现，制约着我国城市化的发展。

二、当前农村的土地制度中存在的弊端及对城市化的影响

（一）农村土地所有权的权利主体是很明确的，是“农民集体所有”，但实践中土地集体所有权的实现确实存在很多困难

是农民集体经济组织？还是镇（乡）、村、村小组三级所有共存的？若不是，那么应归哪一级所有？而在实践中，多为集体经济组织行使所有权。由于其代表利益的狭隘性，以及易受行政机关的控制，因而对农民集体利益的损害较为严重。正是这种所有权的模糊，淡化了农民对土地所有权的意识，农民对土地的所有权的不稳定感，使得农民在土地上的投资只考虑短期收益，缺乏远期考量，这样就会造成对土地的投入过少，使土地超负荷运转，造成对土地的过度开垦，使土地的发展后劲不足，进而造成农民的收入减少，抑制了农民进城的积极性。

（二）农民对土地使用自主性可以认为是从家庭联产承包责任制的确立开始的，这种制度规定土地按人口的多少平均分配，并结合土地的肥瘦、距离村庄和水源的远近搭配细分，这种土地的划分虽然可以做到一定的公平，使农民减少怨言，但这种土地的细碎化也在一定程度上限制了土地的规模化发展

作为单个的农民个体，由于缺乏必要的专业知识和资金来源，不可能在分散的土地上推广新的农业技术和机械化农用机器，不能够使农业达到规模化经营，难以进一步提高我国农业的生产效率，促进农民增产增收。随着中国城市化进程的加快，对非农业用地的需求也在不断增加，摘要集体非农业建设用地在加快城市化进程中发挥着越来越重要的作用。但是，《土地管理法》明确规定:“乡镇企业只能用本集体所有的土地，不允许使用村或村民小组的土地”。这不仅限制了乡镇企业的地域性经营，而且还使城镇化建设规模难以扩大。

（三）在土地流转，我们应坚持以下四个原则

第一，坚持确保所有权、稳定合同权利、鼓励使用权利的原则；第二，维护农民的权利和利益，坚持“自愿、补偿、法律”的原则。；第三，优化土地资源配置，优化土地与其他生产要素的结合；第四，坚持保护耕地、保护基本农田的原则。然而现实存在的为题是，我国当前的农村土地流转缺乏正规的流转市场、土地流转相关方面的法律不够健全、针对农民的社会保障制度还不够完善，在土地流转过程中政府职能错位等，这些影响因素都严重地制约着农村劳动力向城市的转移并进而影响城市化的发展。不完善的土地流转市场机制，制约了农村土地流转的顺利进行。当前，我国农村大部分的土地多以口头形式进行流转，且很大一部分流转仅限于熟人和亲朋好友之间，这种流转是建立在亲情或友情之上的，出租方相信承租方在租赁期间不会对土地进行滥用，会保证土地的原有模样，承租期限也是在承租方收获土地上的农作物之后自动到期。这种土地流转方式在陌生人之间很少见，虽然在一定程度上也提高的土地的利用效率，但是提升空间不大，不能形成土地的规模经济。据有关调查显示，我国有近三分之二的乡镇和县级行政单位没有建立完善的土地流转服务平台，大部分的土地流转没有签订相关合同，仅有口头的形式确立租赁关系，一旦出现经济纠纷，处理起来就相当棘手。与土地流转相关的法律法规还不够健全，针对土地流转过程中所遇到的问题，主要依据《宪法》、《土地管理法》以及相关的土地政策，然而这些法律和政策对土地流转过程中出现的问题界定不清晰，土地流转缺乏相应的制度规范作为依据，即使有部分土地流转签订了书面协议，但是由于农民法律知识不充分，签订的协议可能存在程序上的漏洞，在一旦遇到纠纷时，所签订的协议可能不具有法律效力，不能真正的保护租赁双方的合法权益。针对我国农民的社会保障制度还不够完善，由于我国固有的城乡二元结构和严格的户籍管理制度，进城务工的农民不能享受和具有城市户口的劳动力相同的社会保障。所以，在这种社会保障还不公平完善的情况下，农民必须考虑自己的未来，这时农民就会把土地视作最后的生活保障，即使在失业的情况下依然可以维持最低的生活水平。农民在进城务工时就会找人代耕或者将土地撂荒，对土地进行粗放式经营。所以说，针对农民的社会保障的不完善阻碍了土地的大规模和长时间的流转，降低了土地的利用效率，也由于农民对土地的这种较强依附性，使得农民的土地流转意愿和进城居住的积极性不高，制约着我国城市化的发展。政府作为社会职能部门，在土地的流转中本应充当协调者的角色，但现实是政府职能部门在土地流转职能的越位和缺失，该管理的地方，服务不到位，不该管的地方，越权插手，与民争利。这就造成了土地流转市场的混乱无序和对农民利益的侵害。这都严重的挫伤了农民土地流转的积极性。

（四）我国农村土地征用制度的不完善，削弱了农民进城的能力

我国的土地征用制度存在的问题是：土地征用范围不明确。《土地管理法》第2条规定:“国家为了公共利益的需要、可以依法对集体所有的土地实行征用。但是，对于“公共利益”的理解具体到相关项目时，却没有明确的界定。一些地方政府就以“公共利益”为借口滥用土地征用权，利用政府强制力低价征用农民的土地，然后又转手高价卖给开发商，大搞土地财政，严重侵害农民的合法权益，制造出很多有损政府形象的政府与农民的土地纠纷事件。影响恶劣，损害政府的公信度，使农民对政府怨声载道，不利于社会的和谐稳定。从另一方面来看，过低的土地征用补偿，削弱了农民进城的动力。据有关方面调查，在土地的“农转非”中，若以土地成本价为100，则农民只得到了5%~10%，村级得到20%`30%，政府及各部门得到了60%~70%。从这一组数据中就可以看到，农民作为土地的主人，得到的补偿却是最少的。

三、制定适合当前情况的土地制度，加速城市化进程

（一）明确农村土地的所有权属性

根据《土地管理法》和我国农村的实际情况，明确土地所有权主体的身份，使其成为具有自主产权的法人单位，赋予其在法律规定的范围内占有、使用和处置土地的权利，根据自己需要，对土地的使用权进行再配置。延长农村土地所有权的期限，即使农村人口增加，也不再重新分配土地，土地拥有者将长期拥有土地，新增人口不再自动获得土地，这新新增的农村人口因为没有获得土地，就只能向城市转移，寻找工作。这样，即减轻了土地的压力，有为城市的建设提供了大量的廉价劳动力，有利于城市的发展进步。

（二）赋予农民包括抵押权在内的土地使用物权

用法律明确农民的土地使用物权将农民在承包期内所获得的对土地的占有、利用、收益以及继承，转让，出租等使用权力上升为法律，针对乡镇企业用地的地域性限制，应该制定一种合理的、有针对性的土地政策，推动城乡经济的发展，吸引当地农民就业。

（三）建立完善的土地市场流转体系

在土地产权明确的背景下，一是建立土地使用权商品化的市场价格评价制度，包括基准地价、标定地价的价格体系。二是建立土地流转的市场中介机构，为土地的流转提供市场信息，降低双方的搜寻成本，有效的加快土地流转。三是政府部门要加大对土地流转市场的监管力度，规范土地流转市场。

（四）建立完善、合理的征地补偿制度

对政府征用农村土地的制度，要严格限制其使用范围，明确界定“公共利益”的界限，严防政府以“公共利益”为借口大量征用农民土地。针对合法、合理、合规的土地征用，政府也应按照市场价格对失地农民进行补偿，严厉制止政府大搞土地财政。虽然土地的征用使农民丧失了土地，但合理的征地补偿，又为农民的进城提供了原始资金。上面只是从土地制度的四个大的方面介绍了在城市化进程中土地制度所存在的弊端，如果细分的话，一定还有其他方面的不足之处。为了加快城市化进程，让农民市民化，政府还有许多的事要做，像社会保障，农民的就业，农民整体素质的提高以及城市的规划等都是政府所要面临的问题，只有全面考虑问题，才能从根本上解决问题，才能让我国的城市化更有质量而不只是简单的把农民搬进城市。

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作者:李亚军 单位:内蒙古农业大学经济管理学院