城市化困局及集体土地入市分析

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摘要：我国城市化所需土地供应应区分公共利益需求和非公共利益需求，分别对待：征收是解决公共利益需求土地供应的主要路径，耕地保护在此是一个伪命题；对后者，集体土地“同权”、“入市”仅仅提供了可能性，要使可能变为现实，需要“市场”和“政府”联手方能成功。

关键词：城市化;集体土地;入市

“城市化是所有发达国家在发展过程中无一例外走过的道路”，是一个国家从前工业社会走向工业社会过程中必然伴生的现象，其外观表征是城市的兴起及扩张，农村居民流入城市，定居成为城市居民。城市化除人口结构变化外，还有生活方式的结构性变化以及城乡格局、面貌的结构性变化。城市化本身不是目的，在一定程度上，可以视为一种手段。“城市化的本义或目的，是通过城乡协调发展、实现城乡平等和城乡共同富裕”。“城市化的推进并不必然导致村庄的终结，推进城市化也替代不了农村的发展”。这一点，对我国这样一个幅员辽阔、人口众多的国家而言，尤其如此。

一、城市化之争：学科的不同视角

（一）经济学者对城市化的洞见

经济学者对城市化的见解离不开城市效益。综合其关于城市化的学术观点，主要有两种：1．大城市论，即主张发展大城市来实现中国的城市化其主要立论的基础是效益：“规模在100万至400万人的大城市，净规模收益最高，达到城市GDP的17%-19%。超过这个规模区间，净规模收益逐渐递减，而规模小于10万人的城市，则无法发现净规模收益”。2．小城镇论，即主要依托县、市城镇来实现城市化其立论是城镇化的发展是自我发展的过程，而不是什么规模效益。“我国采取‘城镇化’发展战略的决策理由，显然不是理论界讨论的规模效益或者其他经济理性，而是对县及县以下城镇在国家没有投资的情况下仍然大量增加的客观情况的认可”。对于城市化过程中产生的建设用地需求，经济学者几乎普遍噤声，似乎这根本不是一个问题。相反，土地供应问题是法学研究的重心。

（二）法学研究者对城市化的牌底

对于城市化所需要的土地供给，法学家给出的答案之一是征收。征收本身是合法的，只要确实是为了公共利益且补偿合理，征收就不宜受到排挤或歧视。真正要反对的是商业目的的征收，应“严格区分公益性和商业性用地，并分别建立不同的供地体系。禁止为商业目的的征收”。征收仅能解决城市化过程中的部分土地供给，受限于公共利益的目的限制，对非公共利益目的的建设用地，不能通过征收来解决。对这个问题，法学家给出的方案是“市场”，即通过市场自由交易来解决土地供给。不过，这一手段的使用，取决于一个前提：解禁我国法律对集体土地用途的不当限制。我国土地法中的主要问题在于集体土地的不当用途管制。在我国，违反比例原则、对不同所有制下的土地适用不同搞得用途管制是既成事实。土地供应的一级市场就此被政府垄断，土地征收补偿金和土地出让金之间的巨大利差，极大刺激地方政府的征地冲动，“土地财政”一时遍地开花。

二、我国城市化的困局：土地供给短缺

当前我国城市化的主要困局是建设用地存量严重不足，影响城市发展。从功能角度区分，一座城市坐落的建设用地，有两种目的：一是用于公共利益。公园、广场、公立医院、学校、公权力机关、城市道路等，均属于此类；二是用于非公共利益。工商业、城市居民、私立学校、私立医院等用地，是个人利益用地。对第一类用途的建设用地，不存在土地供应短缺问题，因为，为了公共利益，征收可以解决一切。城市化中真正意义上的建设用地短缺，来自第二类用途的建设用地：城市扩张和新建中的居民住宅、工商业用地等需求，因土地的不动性和不可再生性，国有建设用地存量很小，根本无法满足其需要。集体土地数量巨大，但因“建设必须使用国有土地”之法律限制，集体土地在法律上不能直接供其所用；因非属公共利益，其所需土地又不能通过征收变性为国有土地，短缺就这样形成了！

三、解决建设用地短缺的路径

（一）集体土地征收中的问题与对策

1．公共利益标准的可操作性

作为大陆法系国家中的一员，我国法律对征收中的公共利益采取概括条款，什么是公共利益，法律并未给予列举式解答。其问题是：该条例属于行政法规，其适用范围仅限于国有土地上的房屋，集体土地的征收并不适用。笔者认为，在对集体土地的征收中，公共利益的认定完全可以借用《国有土地上房屋征收和补偿条例》的规定，其中第1款第5项可以参考适用对城中村的征收。《国有土地上房屋征收和补偿条例》第8条中的“转引条款”表述为“法律、法规规定的其他公共利益的需要”，其作用如同一个“插口”，使得法律或其他行政法规中关于公共利益的不同列举事项，可以凭借这个“插口”，成为征收的依据。

2．征收补偿的适当性

美国宪法第五修正案确定的征收标准有二：一是公共用途；二是公平补偿。这一点也为《国有土地上房屋征收和补偿条例》所借鉴，体现了我国立法的进步。其不足在于：将征收对象确定为国有土地上的房屋，征收客体是房屋所有权，城市居民房产却是房屋所有权和建设用地使用权的结合体。不过，这种缺憾并没有损害被征收人的利益，该条例第19条第1款“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”的规定，巧妙地把“地”价算了进来。笔者认为，两种不同用途的土地的征收标准是不易“参照”的，宅基地属于建设用地，耕地转化为建设用地（包括宅基地）门槛很高，不易实现，正因为如此，在农村，宅基地的转让价格远远高于承包地，“参照”可能会降低宅基地应有的征收价格。

（二）集体土地“入市”的问题与对策

“入市”是建立城乡统一建设用地市场的别称，其实质是打破法律强加在集体建设用地头上的“两个限制”：用途限制和权能限制。用途限制的实质是行业限制，即集体建设用地是否可广泛应用于各种行业，包括房地产行业。现行的法律制度和政策严格限制集体建设用地的用途，将其限制在乡镇企业和农民自建房屋这一狭小的角落。权能限制的重点是受让主体限制，即只能在“农民、乡镇企业”的圈子内进行近亲繁殖，新农村建设中多余的房屋，也不能向城市居民出售。

1．耕地、自留地、自留山

因涉及耕地保护，未经政府批准，土地承包经营权不可能轻易入市交易，为城市化提供建设用地的。自留地、自留山，虽未经历发包承包过程，但其客体实为耕地，其权利性质，更接近土地承包经营权，应与土地承包经营权一并对待。

2．集体建设用地

集体建设用地，包括乡镇企业用地、宅基地和公用设施、公益事业用地。首先得其利者为集体组织、农民和乡镇企业，对于城市郊区和城中村的农民、集体组织和乡镇企业而言，尤其如此。不过，集体建设用地的流转，必须解决一个法律前提，即“同权”，即不再将宅基地限制在本集体组织成员之间，不再将乡镇企业用地限制在“合并、破产”等领域，其实质是受让主体的泛化，即“去身份化”。“同权”是“入市”的前提。因此，要满足城市化对集体建设用地的区位和数量要求，还需要“市场”和“政府”联袂出击。

四、结论

城市化总体上是一个必然的、自发的过程。对我国而言，城市化所需要的土地供给短缺主要是法律的不当限制和土地的区位性特征所致，在土地二元制的现行法律体系下，集体土地是城市化土地供给的主力军，这种供给，区分公共利益需求和非公共利益需求：对公共利益需求而言，征收是主要手段，在此领域，耕地保护是一个伪命题。不过，解禁首要的功能是集体建设用地权利人可以通过交易套现其土地价值。要使集体建设用地为城市化服务，还需要政府的介入，通过城乡规划和还耕、开垦新耕地等措施，使近郊集体土地能够成为城市扩张的建设用地。在这一领域，耕地保护是一个真实的命题。

参考文献：

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[4]中国经济增长前沿课题组．城市化、财政扩张与经济增长．经济研究．2011(11)．

[5]温铁军、温历．中国的“城镇化”与发展中国家城市化的教训．中国软科学．2007(7)．

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[7]甄增水．城乡一体化、城市化对集体建设用地的不同诉求及对策．社会科学论坛．2015(5)．

作者:王蓓蓓 甄增水 单位:华北电力大学