低碳农村建设的不足及完善建议

前言：本站为你精心整理了低碳农村建设的不足及完善建议范文，希望能为你的创作提供参考价值，我们的客服老师可以帮助你提供个性化的参考范文，欢迎咨询。

从2003年英国能源白皮书《我们能源的未来:创建低碳经济》首次提出“低碳经济”的概念到2009年《哥本哈根协议》的发表，发展低碳经济已成为全球性的共识，许多国家包括中国在内都在积极探索低碳经济的发展之路。党的十七大提出:加强应对气候变化能力建设，为保护全球气候做出新贡献。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确指出:要树立绿色、低碳发展理念，以节能减排为重点，健全激励和约束机制，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力。此外，在刚刚结束的2012年两会上，推进节能减排仍就是人大代表们热议的话题。这些都说明，发展低碳经济是实现国民经济又好又快发展的重要途径，在我国已引起相当高的关注。在大力提倡发展低碳经济的形势下，关注点主要集中在如何发展低碳工业和建设低碳城市上，却忽略了一个重要的事实:我国是一个城镇化水平相对较低的农业大国。农村拥有更为广阔的减少碳源、增加碳汇，进而发展低碳经济的空间。另据联合国粮农组织估计，低碳农业模式可以抵消80%因农业导致的全球温室气体排放量。①因此，发展低碳经济不仅要注重发展低碳工业、建设低碳城市，更要发展低碳农业、建设低碳农村。低碳农村经济是低碳经济的重要组成部分，而作为低碳经济组成要素的资源、环境属于公共品，存在外部性。此外，低碳农村建设需要政府进行扶持，而财政、税收政策是国家调控经济的重要手段。

一、国内外研究现状述评

发展低碳经济在国内学术界引起了研究热潮。从研究的方向上看，主要集中在如何实现低碳工业和低碳城市，且诸多学者(张安宁和唐在富(2009);郑晓松(2009);陈新平(2010);郑小鸣和谢晶莹(2010)等)②通过研究发达国家的低碳发展策略，进而对我国低碳经济发展提供政策建议;从研究的内容上看，主要集中在低碳经济的内涵、经济发展与碳排放的关系、碳排放交易机制以及发展低碳经济的路径选择上;从研究的方法上看，大都是规范性分析。总体而言，低碳农村建设问题的研究相对不足。在现有的有关发展农村低碳经济的文献中，学者们重点研究了低碳农业建设的必要性、影响因素及路径选择。在有关低碳农业建设必要性的研究上，李晓燕和王彬彬(2010)从低碳农业与我国农业发展关系的角度阐述了发展低碳农业的必要性，认为低碳农业是我国特色现代农业的必然选择，是我国低成本实现农业现代化的有效途径，符合在WTO条件下我国提升国际竞争力的趋势。［1］漆雁斌和陈卫洪(2010)在对农业总产值与化肥施用量、机械总动力以及农作物总播种面积进行回归分析后，发现化肥施用量是制约低碳农业发展的重要因素;［2］杜受祜(2010)则认为农业剩余物、畜禽养殖、林业碳汇等也都是影响低碳农业发展的因素。［3］有关低碳农业发展的路径选择，学者们(吴一平和刘向华(2010);陈晓春、唐姨军和胡婷(2010)等③)大都从低碳技术开发应用、农村环境保护的法制建设、提高农民的环保意识以及相关政策支持等方面进行研究。尽管学者对发展低碳农业研究的比较细致，然而农业建设不等同于农村建设，农业是基于产业理论视角，农村则代表着一个综合性的生产生活区域，具有一定的综合性。相比而言，国外学者关于低碳经济的研究大都集中在发展中国家发展低碳经济的路径选择和低碳技术的研发与可持续发展上。KlausHubacek、KuishuangHuang和BinChen(2012)运用IPAT模型对中国低碳经济发展的路径进行了分析;［4］YannickGlemarec(2010)则具体研究了发展低碳经济的融资问题。［5］综上，当前国内学者有关发展低碳经济的研究主要集中在城市或工业方向，在现有的关于发展农村低碳经济的研究中，低碳农业研究的相对比较充分，由于低碳农村与低碳农业范围上存在着比较大的差异，因而专门从财税理论视角探究低碳农村建设路径的相关研究略显不足。国外研究文献不仅没有系统的阐释低碳农业、低碳农村的建设和发展，更没有涉及到低碳农村建设的财税政策扶持，因此就国外研究现状来看本文的研究也是有价值的。不难看出，探究如何通过财税政策扶持实现低碳农村的构建是十分必要的。本文拟从以下两个方面进行创新与突破:一是具体阐述财税政策扶持低碳农村建设的内在机理，深入剖析二者的传导机制;二是从农业生产和农民生活双重视角具体研究当前我国低碳农村建设中存在的问题，进而提出相应的政策建议。

二、财税政策扶持低碳农村建设的理论依据

宏观上讲，由于完全竞争市场所需要的必要条件在现实经济生活中是不可能完全具备的，使得市场机制不能发挥有效资源配置的作用，出现“市场失灵”，而财政、税收政策作为政府宏观调控的重要手段，理应通过收支数量、结构的调节发挥相应的引导、激励或制约作用来弥补市场调节的不足。然而，低碳农村建设有其特殊性，财税政策扶持低碳农村建设的理论依据主要表现在如下几个方面。

(一)公共性与外部性低碳农村建设要求在农村发展低碳经济，作为低碳经济组成要素的资源和环境本质上是一种社会公共产品，而公共产品生产上的非竞争性和消费的非排他性要求政府成为资源与环境的提供者。而且，建设低碳农村要求改变传统的高污染、高排放、高能耗农业生产和农民生活方式，这些变化关系到政府职能实现和投资决策，也就决定了低碳农村建设需要政府宏观经济政策的引导和扶持。而在政府主导的宏观经济调控体系中，财税政策占据着重要的地位。

(二)弱质性和风险性作为国民经济的基础，农业具有弱质性和风险性。其受自然条件和资源环境的制约明显，生产力水平较低，组织程度不高，抗风险能力较差，特别需要政府的支持和保护。另外，低碳农村建设尚处于起步阶段，资金匮乏是其发展的瓶颈。政府应加大对低碳农村建设的资金配置，充分发挥财税政策的示范作用，促进农业生产和农民生活的调整，从而带动整个农村走上低碳可持续发展道路。

(三)市场信息的不充分性市场信息的不充分性同样是财税政策扶持低碳农村建设的重要原因之一。市场主体具有充分信息是保持市场充分竞争和实现帕雷托最优的必要条件，但由于现阶段农村网络、通讯设施尚未完善，农民对市场信息的掌握具有滞后性和不充分性。为避免农村发展继续走高碳道路，需要通过财税政策的积极引导，有效地改变农民的生产、消费观念，进而使得农民对发展低碳经济有着充分的认识，推动我国低碳农村建设。

三、我国低碳农村建设的主要问题

低碳经济以低能耗、低排放、低污染为基础，旨在减少温室气体排放以应对全球气候变化。发展低碳经济不仅要建设低碳城市，更要建设低碳农村。当前，我国低碳农村建设主要面临农业生产污染严重、农民生活用能结构单一且效率低下，乡村企业污染严重等问题。同时，也存在农村环保投入不充分，农民环保意识淡薄等制约因素。具体如下:

(一)农业生产污染日愈严重农业是我国的基础产业和战略产业。近年来，随着国家加大对农业的扶持力度，农业生产发展迅速，随之带来的污染问题也日趋严重。在农业生产过程中，农用化肥的不合理施用、农业机械的迅猛发展和畜禽的高碳养殖方式等，都会增加大气中的碳排放量，制约我国低碳农村的建设。1.农用化肥的不合理施用。主要表现在以下两个方面:一是化肥施用量过多。农作物生长需要大量的化学元素，主要包括氮、磷、钾等。为增加农业产出，大量化肥被投入到农业生产中，且近三十年来，单位面积农用化肥的施用量呈不断上升的趋势(见图1)。而单位面积农用化肥施用量的不断增加可能会带来两方面的问题:一方面，由于土壤圈是碳素重要的储存库和转化器，化肥的大量使用导致农田土壤中有机碳的矿化加速，大气中二氧化碳和甲烷的排放量增加;另一方面，由于我国仍旧以煤炭为主要原料生产化肥，故伴随着化肥施用量的增加，生产化肥所耗费的煤炭总量也在不断上升，致使温室气体排放量大大增加。通过对影响低碳农业发展的诸多因素进行回归分析后，发现化肥施用量对农业产值的影响极大，是制约低碳农业发展的重要因素。二是化肥利用率不高。化肥施用不合理导致大量的化肥流失，从而引起地面、水体的富营养化。2.农用机械的迅猛发展。随着国家支农惠农力度不断加大，农用机械化得到迅猛发展(见图2)。当前农业生产所使用的机械多为汽油、柴油或电动机械，所需能源大都为高碳能源，加之地块分散、农业生产人员操作水平低等，导致机械作业效率低、能源浪费严重、废气排放量大等现象大量存在。因此，当前我国农用机械的迅猛发展也是影响低碳农村建设的一个重要因素。3.畜禽的高碳养殖方式。随着经济蓬勃发展，人民生活水平不断提高，畜禽产品需求量随之增加，畜禽的养殖规模不断扩大。畜禽粪便、畜禽养殖产生的污水中含有大量的有机物质氮、磷等，严重影响农田环境和农村地区水体质量。规模化的畜禽养殖更是加剧了这种有机污染。国际粮农组织有关统计数据表明，仅畜禽养殖生产活动产生的温室气体就达到全球温室气体总量的18%，其中氧化亚氮约占65%，甲烷约占37%，且二者的“增温效率”远远超过二氧化碳。由此可见，畜禽的高碳养殖方式对气候变暖的贡献是巨大的，是当前制约低碳农村建设的又一重要因素。上述是制约我国低碳农村建设的主要因素，除此之外，农业生产中农药和农用塑料薄膜的大量使用等问题同样应引起重视。据国家统计总局农村社会经济调查司公布的数据，我国农药使用量由1990年的73．3万吨增加到2010年的175．8万吨，增幅达128．10%，农用塑料薄膜的使用量由1990年的48．2万吨增加到2010年的217．3万吨，增幅达316．39%。农药和农用塑料薄膜的大量使用不仅会危害土壤和水体，而且其在分解过程中会释放大量的温室气体，因而也是低碳农村建设中不容忽视的问题。

(二)农民生活用能结构单一且效率低下低碳农村建设不仅要求农业生产实现低能耗、低排放、低污染，而且要求将低碳理念贯彻到农民的日常生活中。当前我国农民生活用能仍以薪柴和煤炭为主，可再生清洁能源则应用较少。农村生活煤炭消费量不仅绝对数量大，其在城乡生活煤炭总消费量中所占比重也在不断上升(见表1)。另一方面，由于农村居民大都采用传统的非省柴灶，且对煤炉的使用也是在正常的使用后任由其随意燃烧，导致能源使用效率低下，造成能源的浪费和温室气体的大量排放。统计显示，每燃烧1吨标准煤，会产生二氧化碳2620公斤，二氧化硫8．5公斤，氮氧化物7．4公斤。由此可见，农民生活能源结构单一且效率低下问题也是低碳农村建设亟需解决的主要问题。

(三)农村工业化进程中的问题农村工业化以农村资源的就地开发利用为主要特征，以乡村企业的发展为主要实现形式。它是破解“三农”问题，实现农业现代化，建立城乡经济社会发展一体化格局并最终统筹城乡发展的重要步骤。农村工业化进程中的主要问题是乡村企业污染严重。由于乡村企业规模不大、设备简陋、技术落后，加之许多乡村企业是被城市淘汰的高碳企业，对农村环境造成极为恶劣的影响，成为制约低碳农村建设的又一重要因素。

(四)其他问题低碳农村建设是一项涵盖农业生产、农民生活、农村工业化在内的综合性较高、难度较大的工程。在这一过程中，农村环保投入不充分、农民环保意识淡薄也是不容忽视的重要问题。1.农村环保投入不充分。长久以来我国政府在“城市偏好型”发展路线的指引下在城市投入多，农村投入少，导致城乡基本公共服务不均等，其中农村生态保护型公共产品更是出现严重的“短板”，其结果是农村生活垃圾随处堆砌、排水不畅、绿化面积逐渐减少等问题的出现。据2011年《中国农村统计年鉴》统计，2010年全国各地区农村固定资产投资总额为36691亿元，其中用于水利、环境和公共设施管理业的投资额为2493．9亿元，仅占农村固定资产投资总额的6．80%。④另据2011年《中国统计年鉴》，2010年城镇固定资产投资总额为241430．9亿元，其中用于水利、环境和公共设施管理业的投资额为22333．7亿元，占城镇固定资产投资总额的9．25%。由此可见，与城镇相比较，农村环保投入不够充分，农村生态保护型公共产品供给不足，农村环境污染状况得不到有效改善。2.农民环保意识淡薄。意识具有能动作用，可以指导人们的日常活动。当前关于环境保护的宣传总体上偏重城市和工业，涉及农村和农业的较少。据对武汉市周边农村的一项随机调查显示，有91．2%的被调查农户表示第一次听说低碳经济，在有关“村庄绿化”现状的调查中，要求农户就当地现有的14项农村基本公共服务按需求的迫切程度进行打分，统计得出，在享有度仅为46．58%的情况下，农户对“村庄绿化”的需求强度却排在第13位。⑤农民环保意识淡薄，导致农民在农业生产和日常生活中对外部自然环境随意施加影响，加剧了对农村环境的破坏程度，制约着我国低碳农村的建设。综上所述，我国低碳农村建设面临着一系列的问题，既存在于农业生产和农民生活领域，也包括在农村工业化进程和其他环节之中。建设低碳农村要以低碳技术为保障，以低碳农村发展政策为支撑，以农民的广泛参与为保证。财税政策作为国家宏观调控的重要工具，可以为低碳农村建设提供相应的激励或约束机制，规范相应市场主体的行为，以促进我国低碳经济发展和低碳农村建设。

四、财税政策扶持低碳农村建设的对策建议

推进低碳农村建设不仅需要广大农民的参与，政府政策的引导和扶持也至关重要。财税政策作为政府调控宏观经济的重要手段，主要包括财政支出、财政补贴、税收优惠等。笔者认为，财税政策扶持低碳农村建设的路径包括如下几个方面的内容。

(一)增加财政支出规模，优化支出结构我国建设低碳农村的关键就在于财政资金的投入。低碳农村建设应从两方面考虑，即同时实现农业生产低碳化和农民生活低碳化，这要求进行农村基础设施的建设与完善，清洁能源(如沼气、太阳能等)的开发利用，节能环保的农业生产技术和用品(如节能农用机械、高效生物农药等)的研发生产，农村现有环境污染(如农业生产污染、农村生活污染、乡村企业污染等)的治理，环保知识在农村的宣传等，基于低碳农业的弱质性和农民生活水平落后的现状，以上项目的建设都需要财政资金的投入。各级政府尤其是地方政府不仅要保证每年低碳农村建设的财政资金投入规模，同时要合理安排财政资金在这些领域间的支出结构，例如针对农村环境保护和污染治理的财政投入不充分的特点，应该考虑适当提高农村环保资金投入规模。分析我国目前的财政政策可以看出，现有的财政投入侧重于促进农业生产发展和提高农民收入水平等方面，直接针对低碳农村建设的资金投入不足，这就成为农村低碳技术研发、清洁能源开发利用和农村污染治理等领域发展的主要制约因素，必须通过加大财政投入总规模的同时优化其结构予以解决。

(二)合理设计财政补贴制度，发挥政策的引导作用扶持低碳农村建设的财政补贴制度应具有两方面的功能:一是激励以广大农村为目标市场的企业研发和生产节能减耗的低碳农用产品;二是鼓励农村消费者购买和使用这些新型低碳农用产品。首先，低碳农用技术的研发具有正外部性和风险性导致企业投入的积极性不够，其次，农民的环保意识薄弱和收入水平不高使其对低碳环保产品的偏好性较低。因此要同时达到这两个政策目标，就必须从供给和需求两方面考虑合理设计补贴制度，充分发挥政策的引导作用。在供给方面，通过财政直接或间接补贴，例如给予企业亏损补贴、价格补贴、财政贴息等，提升企业生产低碳产品的利润空间，从而引导企业进行新技术研发和环保型产品的供给;在需求方面，要进一步加大低碳农业生产资料价格补贴、农副产品价格补贴、节能型农用家电价格补贴的力度，从而鼓励农村消费者购买并使用节能减排的新技术产品，同时也促进了低碳农业生产资料的推广。

(三)安排低碳预算支出项目，增强政策的连续性和稳定性我国是一个城镇化水平尚低的国家，而低碳农村建设又是一项系统的长期工程，因此其对政策的连续性和稳定性则更为依赖。政府财政所承担的资源配置职能是通过预算支出的安排来实现的，通过把扶持农村低碳产业推进农村低碳建设的财政支出纳入预算的范围内，并设置低碳预算支出项目，将有利于政府把占有的社会经济资源进行优化配置使其在低碳农村建设中发挥最大的效用。同时在客观情况允许时可以通过立法把每年低碳预算支出的基本规模与增长速度进行确定，保证用于扶持低碳农村建设的财政资金的规模，从而增强扶持低碳农村建设的财税政策的连续性和稳定性。

(四)合理设计税收制度，扶持农村低碳产业发展扶持低碳农村建设的税收制度要充分发挥税收的杠杆效应，多角度考虑并设计税收政策，包括针对低碳产业的鼓励性税收优惠政策和针对高碳产业的抑制性税收政策。针对低碳产业的鼓励性税收优惠与财政补贴的政策目标相一致，也经常配合使用，例如对企业投资低碳农用项目获得的收益给与所得税减免;对企业低碳农用产品的生产和销售给予流转税税率式或税基式的优惠等。这些税收优惠政策旨在配合财政政策引导企业增加低碳农用技术研发和产品生产活动，从而促进低碳技术发展和低碳农村建设;针对高碳产业的抑制性税收政策旨在利用税收的替代效应改变纳税人的某些行为从而达到政策目标，例如提高资源税的税额并扩大其征税范围，由此增加资源的使用成本达到资源保护的目的。同时，针对乡村企业大部分是高能耗、高污染的高碳产业的现状可以考虑开征新税(如碳税等)，将一些超过国家规定标准的高碳企业生产的产品纳入其征税范围，从而缩小这些产品的利润空间迫使企业放弃高碳生产方式，转而寻求低碳环保的新型生产方式。通过利用上述税收效应以引导纳税人采取符合政策意图的行为，达到扶持低碳农村建设的政策目标。

(五)完善相关配套措施建设低碳农村不仅需要财税政策的扶持，而且需要法规、政策、资金、技术和教育等多方面因素的共同投入。不可否认低碳财税政策是建设低碳农村的重要保证，但其他因素投入的缺失不仅会妨碍政策目标的实现，也会影响财税政策效果的发挥，因而相关配套措施的完善不容忽视。针对当前农村居民缺乏环保意识和低碳技术知识，必须加强低碳农用技术培训，加大农村的环保宣传教育力度，使农民提高环保意识同时掌握专业技能;此外，我国目前的农村环保法制建设不健全，尚没有专门针对农村环保的法律，因此要加快弥补农村环保的立法疏漏和空白，特别是针对农村清洁生产、环保基础设施维护和乡村企业污染等的具体规定。完善的配套措施需要财税政策支持作为经济基础，同时这些配套措施也将有利于财税政策更好的发挥其效应，共同推进我国低碳农村的建设。