碳税制度对经济发展的作用和改革思路

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一、引言

当今世界，气候变化己成为威胁人类生存和发展的首要问题，受到国际社会的强烈关注，而人类活动对化石能源大量需求产生的二氧化碳是引发全球气候变化的重要原因之一。自2003年英国政府率先提出建设“低碳社会”并力主发展低碳经济后，美国于2007年出台了《低碳经济法案》；日本2008年提出了新的防止全球变暖的“福田蓝图”；欧盟也于2008年形成了低碳经济发展战略框架；我国政府更是在全国范围内大力推行节能减排，国家主席在亚太经合组织（APEC）第15次领导人会议上明确主张“发展低碳经济”。可以说，减少二氧化碳排放，引导和发展低碳经济成为世界各国的共识和必然选择。在致力于减少二氧化碳排放的政策工具中，碳税被认为是最有效的减排措施而被广泛采用。所谓碳税是指针对二氧化碳排放所征收的一种环境税。该税主要是通过对燃煤和石油下游的汽油、航空燃油、天然气等化石燃料产品，按其碳含量或碳排量课税以减少化石燃料的消耗和二氧化碳的排放，从而减缓全球变暖，达到环境保护的目的[1]。碳税政策的相关研究最早可追溯至福利经济学家庇古（1962）提出的“庇古税”理论，即通过课税实现外部成本内部化，该理论成为政府治理环境污染，推行碳税政策的主要理论依据之一。鲍莫尔和奥茨（1975）拓展了“庇古税”模型，提出了“环境标准—定价方法”，即政府首先设定一个环境质量标准，然后根据该标准将税率调整至最佳水平[2]。二十世纪末，伴随着对全球气候问题的研究，碳税政策研究真正成为一个崭新的课题。皮尔斯（1991）在对碳税的分析中正式提出了“双重红利”理论，认为通过征收碳税可以相应减少其他产生扭曲现象的税收收入，从而增加社会福利。第一份红利是环境质量的改善；第二份红利是其他税收产生的扭曲减少，从而对就业和投资等方面产生积极影响。目前，在给定的《联合国气候变化框架公约》的目标限定下，税率可能会逐渐升高进而引起剧烈的经济波动，而碳税收入的利用方式对碳税政策的最终经济影响具有决定性的作用[3]。相对于国外学者的长期研究，我国学者对于碳税政策的研究起步较晚，而且主要集中在税制构建方面，对于低碳经济发展模式下的碳税政策研究相对较少。在全球低碳发展的趋势下，如何有效设计我国的碳税政策以适应低碳经济发展的目标要求值得探讨。

二、低碳经济模式是实现我国经济社会可持续发展的必由之路

低碳经济模式是与高碳经济模式相对而言的，它是指在可持续发展理念的指导下，依靠技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发等多种手段，实施一场能源革命，建立一种较少排放二氧化碳等温室气体以减缓气候变化，达到经济社会发展与生态环境保护双赢的一种经济发展模式[4]。低碳经济模式的核心内容是在市场机制的基础上，通过制度框架和政策措施的制定和创新，形成明确、稳定和长期的引导和激励机制，推动低碳产品、低碳技术和低碳能源的开发利用，通过调整经济社会的发展模式和发展理念，促进整个经济社会向高能低耗和低碳排放的发展模式转型[5]。其实质是如何提高能源利用效率和创建清洁能源结构。发展低碳经济对解决我国当前面临的碳减排的国际政治压力较大，国内能源与环境问题突出、经济增长方式粗放、产业结构不合理等问题意义重大。

（一）低碳经济模式可以减轻我国面临的碳减排的国际政治压力目前，我国碳排量仅次于美国，估计到2020年就会达到甚至超越美国的碳排水平。由于我国1998年签署的《京都议定书》将于2012年到期，尽管我国明确了“自愿承诺减排”对全球负责的原则，并且，在2009年的哥本哈根会议上，我国政府承诺2020年在2005年的基础上实现单位GDP碳排量减少40%-45%、非化石能源消耗占全部能源消费的比重由2009年的9.9%提高到2020年的15%[6]。但在《京都议定书》到期后，欧美等发达国家将会胁迫我国承担与发达国家同样的减排义务，这势必会阻碍我国的工业化进程和经济发展，而减轻这种压力的途径就是谋求低碳发展，以便在国际政治舞台上掌握更多的主动权。

（二）低碳经济模式有助于我国开展能源外交，保障我国的能源安全能源是一个国家经济发展的命脉，能源安全问题是继军事安全、粮食安全和金融安全后的又一大安全问题。对于经济总量与能源消费同时高速增长的我国而言，未来发展必将面临能源短缺的局面。发展低碳经济有助于我国能源供给的多元化，降低目前主要依赖煤炭等化石能源，且能源消费结构单一的潜在风险，提高我国应对能源危机的能力，确保国家的能源安全与稳定。

（三）低碳经济模式有助于经济增长方式的转变和产业结构的调整我国经济的高速增长主要是依靠高碳能源密集产业的拉动，以环境污染为代价。低碳经济作为一种新的经济增长模式，其主要特征是循环经济和清洁生产。通过“资源→产品→再生资源”的反馈式流程可以合理持久地运用生产过程中的所有物质和能源，把经济活动对环境的影响降到最低程度。通过清洁生产最大限度地利用能源，减少它们的消耗和污染物的产生，最终实现经济增长方式由粗放型向集约型的改变。同时，低碳经济模式要求我国改变国民经济产业结构与产业布局，一是通过发展低碳技术，优化第二产业内部结构。二是促使资源从能耗高的第二产业逐步转向能耗低的第三产业，实现我国产业结构的调整与优化。

（四）低碳经济模式有助于提升我国的环境质量，促进人与自然的和谐发展改革开放以来，我国为了保证经济的持续快速增长，付出了巨大的资源和环境代价。经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐，社会对环境污染问题反映强烈，从而形成了发展低碳经济的倒逼机制。我国只有坚持节约发展、清洁发展、安全发展，建设低碳经济，才能实现经济又好又快发展。因此，随着低碳经济的发展，中国的二氧化碳等温室气体的排放量将逐渐减少，环境质量将不断得到改善，从而促进人与自然的和谐发展。

三、碳税制度是促进低碳经济发展的有力政策

工具低碳经济模式是一种新兴经济发展模式，从国际低碳经济发展的实践看，各国政府主要采用碳税和碳交易两种制度安排促进低碳经济的实现。前者是由政府通过课税来确定碳排放活动的代价，政策依据是“庇古税”理论；后者则是在《京都议定书》的框架下，以1990年的碳排量为基准，将碳排放权作为一种商品，通过碳排放权的交易实现全球范围内碳减排的目的，政策依据为科斯定理。碳交易制度源于《京都议定书》设定的排放贸易、联合履行和清洁发展三种碳排放“市场机制”。其中，排放贸易机制是发达国家之间相互转让减排“超额量”，主要采用现货交易的一种交易方式。联合履行机制是发达国家间通过项目合作将一些国家所实现的减排单位转让给其他国家，该交易机制与清洁交易机制一样，都采用期货交易方式。清洁发展机制是针对发展中国家的一种交易机制，发达国家通过提供资金、技术等帮助发展中国家减排后，其减排量经过国际机构核证后，可用于抵减该国承诺的减排义务。三种机制都是将碳排放权作为一种商品，进行市场交易。基于以下几个方面的考虑，我国尚不能选用碳交易制度。首先，碳交易制度目前实行的配额减排量是以1990年的碳排放量为基准的，1990年的碳排放标准显然不能符合当今的减排要求。其次，气候变化的不确定性加剧了碳交易制度的操作难度，尽管长期内碳交易机制可以促进全球的碳减排，但就短期而言，碳税则更为有效[7]。再次，从可行性和可操作性上讲，碳交易需要完善的市场机制和有效的监管机制，我国的市场机制建设尚不能满足碳交易对市场条件的要求。碳税则与总量控制和排放贸易等市场竞争为基础的碳交易制度不同，征收碳税只需要额外增加较少的征管成本即可实现。政府通过碳税课征实现碳排放外部成本的内部化，达到有效治理碳排放问题的目的。而且，碳税的有效性在国际上也得到了广泛验证。自芬兰于1990年开征碳税以来，瑞典、挪威、荷兰、丹麦、斯洛文尼亚、意大利、德国、英国、法国、加拿大的魁北克省和不列颠哥伦比亚省等国家和地区也相继开征了碳税。我国现行税制已经实现了部分“绿化”，在制度层面和技术层面上都具备了实施碳税的条件，可择机而动。四、我国碳税制度的改革思路设计碳税政策的关键是符合我国的国情，主要是通过征税对象、纳税人、税率、税基、减免税等税制要素的设计，构建一个符合低碳经济发展目标，促进我国经济社会可持续发展的碳税制度。

（一）征税对象设计由于碳税是对排放二氧化碳的征收，因此，我国现阶段碳税的征税对象应确定为在生产、经营等活动过程中因消耗化石燃料直接向自然环境排放的二氧化碳。由于二氧化碳是因消耗化石燃料所产生的，因此碳税的征收对象应确定为煤炭、天然气、成品油等化石燃料。

（二）纳税人设计由于能源供应具有产业集聚性、垄断性、地域性，因此，碳税一般考虑在能源的生产环节征收。纳税对象和征收环节决定了我国碳税的纳税人主要是生产化石燃料的单位和个人，对于进口化石能源的单位和个人同样也应设定为碳税纳税人，只要是在我国境内生产或进口的化石燃料的所有单位和个人不分性质一律纳税。

（三）税基设计既然碳税是针对二氧化碳的排放量课征的，那么二氧化碳的实际排放量作为碳税的税基是再合适不过了，但是以实际碳排量为计税依据的难点在于如何测定二氧化碳的排放量。因此，实践中更多地是采用二氧化碳的估算排放量作为计税依据。笔者认为税基的确定应同时考虑低减排成本和低征收成本，尽量做到综合成本的最小化，就目前而言，成本最小、最简便易行的就是以化石燃料的碳含量作为计税的依据。

（四）税率设计税率是碳税政策的核心环节，决定了碳税负担的大小。由于碳含量是一个数量而不是价值量，碳税的税率相应设计为定额税率，关键是单位税额定为多少。政府间专门气候委员会（IPCC）通过研究发现，最优碳税的均值约为12美元每吨二氧化碳(2005年价格)，下限和上限分别为3美元和95美元每吨二氧化碳。由于我国仍处于工业化发展阶段，碳税税负宜低不宜高，因此，可将单位税额设定在5元人民币左右，待时机成熟后再逐渐提高其单位税额。

（五）减免税设计根据国际经验，结合我国的国情，我国的碳税减免税应考虑以下几个问题：一是建立能源密集型行业税收减免与返还机制，以减少碳税课征带来的分配累退效应给社会造成的负面影响；二是对于低碳能源或清洁能源的生产以及采用低碳技术减低碳排放的企业应给予一定的税收减免，以鼓励低碳能源的开发和低碳技术的创新。