低碳发展路径的三转变四支撑

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节能减排是一项长期的、战略性的任务，我国在低碳发展方面做出了巨大的努力，并且提出了既定目标，向世界做出了碳减排的承诺。而实现我国低碳发展目标，关键在于低碳发展路径的转轨要在立足国情的基础上勇于创新、敢于突破。

一、低碳发展路径的“三个转变”

（一）发展思路上由“重减轻用”向“减用并重”转变1.打造二氧化碳产业链从影响我国低碳发展的制约因素及发展趋势上看，未来中国能源需求总量和碳排放大幅增长的趋势将难以避免。我们在发展低碳经济时必须考虑如何在“碳约束”下更有效地利用以煤为主的化石资源来满足经济和社会发展目标。一方面，应加大节能环保力度，大幅降低二氧化碳排放；另一方面，应尝试把二氧化碳资源化，将二氧化碳对人类有益的作用尽可能地发挥出来，对二氧化碳不仅要“减”，更要合理地利用。这就要求首先提高能源的利用效率；其次做到再利用；第三是资源化，形成二氧化碳产业结构链，将二氧化碳作为21世纪的碳能源，走循环经济道路。2.大力研发二氧化碳截取、存储和利用技术作为一项新兴的碳减排技术———碳截取、存储和利用技术（CCS技术）为我国的温室气体减排提供了一种重要的战略性技术选择。国际能源署研究显示，随着提高能效瓶颈限制和可替代能源资源开发逐渐由易转难等原因，CCS对总体减排的贡献将从2020年的3%上升至2030年的10%，并在2050年将达到19%，成为减排份额最大的单项技术。目前，国际上CCS技术尚处于研发阶段，在欧洲、美国、日本进度较快，中国处于起步期，如果政府给予足够的重视和支持，凭中国的科技研发能力，可以赶上欧美国家，做到后发先至。一是，制定CO2截取、捕捉、存储、利用的科技攻关和推广计划；二是，加大政府在碳截取、捕捉、存储和利用领域的科技投入和推广的财力支持；三是，制定系统的，包括税收、融资、市场准许、补贴等在内的系统性的扶持政策；四是重点培育一批骨干企业和机构，作为产学研的合作主体。

（二）发展观念上由化石能源主导向核能主导转变

1.进一步完善核电安全保障体系核电作为一种清洁能源在全世界得到发展的同时，安全问题也一直是人们争论的焦点。自工业革命以来，科技进步过程中伴随着的风险始终存在，工业文明的进程表明，人类社会总是依靠科技进步的力量在不断战胜困难，解决困难中前进发展的。核电事业也是如此。目前中国采用的是最先进的第三代核电技术，设计理念、设计参数、设计规范，以及设备制造都十分重视防止核电事故、核电放射性物质泄露，都采取了非常严格的措施。此后还有第四代、第五代……应当相信，技术的突破将能有效解决核安全的问题。政府要依法强化核电安全监督工作，加强安全执法和监管。加大对核安全监管工作的人、财、物的投入，培育先进的核安全文化，积极开展核安全研究，继续加强核应急系统建设，制定事故预防和处理措施，建立并保持对辐射危害的有效防御体系。

2.制订核电发展提速计划自1951年12月美国首次利用核能发电，1954年6月前苏联建成第一座核电站后，世界核发电容量从1960年到20世纪80年代中晚期迅速增长，1986年核发电量已占世界发电总量的16%。1986年位于乌克兰的切尔诺贝利核电站泄漏事故发生后，核电发展放缓，2006年核发电量占世界总发电量的比重下降到15%，2009年回升到17%。目前，核发电量占总发电量比重超过25%的国家大都集中在发达国家，立陶宛核发电占80%，法国79%，比利时60%，瑞士42%，瑞典、韩国39%，日本34%，德国、芬兰30%，英国、美国也在20%以上。根据国际原子能机构2011年1月公布的最新数据，目前全球正在运行的核电机组已经达到442个，还有正在建设的核电机组65个，其中中国在建核电机组占世界40%。至2010年底，包括阿联酋等富油国家在内的全球60多个国家提出了发展核电的计划。中国1985年开始兴建第一座核电站，起步比俄国、美国和欧洲其他国家晚了近30年。目前，中国核发电量占发电总量的比重仅为1.6%，甚至低于印度。印度的核发电同样起步较晚，但起点高、起步快，印度政府计划到2020年核发电量占总发电量的比重达到10%以上，以中国目前计划，2020年核发电量所占比重也仅为4%。现在的关键是国家要下决心制定一个长期的核电发展提速计划，推动核电事业加快发展。电力生产和供应结构调整要坚持优先发展核电，加快推进风、潮、太阳能及生物质能发电，适度控制火电的原则来进行。

3.选择适合国情的核电发展技术路线正确的技术路线是实现核电发展目标的重要保证。技术路线选择的是否合理,对一个国家核动力发展的速度与成败关系极大。从英、法两国核电的发展来看，英、法两国在几乎相同的技术基础上起步，却在不同的技术路线指引下经历了不同的发展历程，从而产生了迥然不同的结果。我们要根据我国的政治、经济、工业基础、资源特点、科学技术状况，吸取国际上发展核能的经验教训，认清世界核电的发展趋势，处理好发展核电与发展其它能源的关系，正确选择技术路线，推动我国核电事业的发展。

（三）发展方式上由高碳产业向低碳经济转变中国CO2排放主要集中在电力热力生产供应、黑色金属及压延、石油加工、炼焦及核燃料加工、非金属矿物制品等高排碳产业。这就意味着，中国要大幅度节能减排，需要压缩这些高排碳产业的发展，而将由此带来的增速减缓的缺口转由排碳低的战略性新兴产业、电子信息制造业、先进的装备制造业和服务业来弥补。

1.调整产业政策一是通过技术标准的制定，确定高碳排放产业准入门槛，同时加强监督检查，对名录中需要淘汰的落后企业和技术坚决取缔；二是放开和放宽低碳行业入市的限制；三是在财政、税收、金融、土地等政策上，对高碳排放行业和低碳排放行业实行有区别的差异化政策。

2.建立激励约束机制综合采取激励性和约束性的手段，引导、支持企业在低碳经济领域积极投资，参与开发清洁能源;完善对减排重点行业的技术进步鼓励政策，政府投入更多的投资、补贴用于企业的经济转型和企业转产。同时效仿德国、英国、日本等国的做法加强低碳产品认证，政府以优惠的财税制度等措施鼓励企业开发低碳产品技术，向低碳生产模式转变。

3.大力推进产业节能和清洁生产由于产业发展的技术锁定效应，实现经济发展和碳排放减少双重目标就必须首先依靠产业节能。全力提高能源利用效率，使能源的开发和利用尽可能做到物尽其用，使单位GDP的碳消耗逐步降低。同时，大力推行清洁生产，从源头上减少对资源能源的消耗，削减污染物排放，最大限度地减轻对环境的影响。

4.加大产业结构调整力度加快推进高排碳产业，特别是钢铁、电力、建材行业结构调整，改变高排碳产业比重过高的格局。加快发展掌握关键核心技术，具有市场需求前景，具备资源能耗低、带动系数大、就业机会多、综合效益好的战略性新兴产业，努力抢占未来国际竞争的制高点，逐步使战略性新兴产业成为我国经济社会发展的主导力量。大力发展服务业，特别是知识、技术和管理密集型的现代服务业，使之成为拉动经济增长的主要力量。

5.加快国家低碳产业示范园区和基地建设加快促进低碳产业集聚，形成一批区位优势突出、集中度高的节能环保低碳园区和产业基地。加大对国家示范园区和产业基地的扶持力度、推进强度以及必要的指导，制订低碳园区示范工作规划和方案，并结合相关示范项目的实施，探索低碳经济的新模式，加快示范园区的复制、推广的步伐。

二、低碳发展路径的“四点支撑”

（一）技术支撑

1.制订低碳技术发展战略规划由国家制定低碳技术发展战略规划和技术发展的阶段性目标，引导和整合社会各方面的研发力量，开拓重点低碳技术领域，进行有效率、有目标的研发，逐步建立清洁煤炭技术、电动汽车技术、可再生能源技术、智能电网技术以及自然碳汇等多元化的低碳技术体系，为低碳发展路径的转轨提供强有力的支撑。

2.构建低碳技术公共服务平台建立低碳技术公共服务平台，扶持建立一批低碳技术风险投资机构，成立国家级的低碳产业研发中心，促进高能效、低碳排放的技术研发和推广应用。同时建立健全、可靠的低碳技术数据库，将各类低碳技术最新研究进程在各研发机构进行共享，避免研发的重复性和盲目性。

3.设立低碳技术专项基金低碳技术的研发投资规模大、风险等级高，单纯依靠企业自身资金投资建设有较大困难，而商业银行又因其高风险性而谨慎投资。因此政府应设立专门的风险性投资基金，为低碳技术的研发提供资金支持。同时，对于进行低碳技术研发以及使用的企业，国家应进行相应的财政和税收等方面政策的支持。

4.培育引进低碳技术人才构建低碳经济的人才发展模式。一是建立人才吸引机制，大力引进高端人才，以重点产业、重大工程和重大项目为依托，培养一批科技领军人才、科技骨干和科技创新团队，造就更多适应发展低碳经济和开拓低碳技术需要的高素质、高技能专门人才。二是培育低碳产业基础人才，推进职业教育，推广社会培训，培养一批强大的产业基础人才队伍。三是加快人才载体的建设，进一步优化政策机制，发展环境和文化氛围，为人才的培养引进创造良好的环境。

5.加强技术交流与合作一方面，加强同国际科学技术合作，有效利用发达国家的先进技术和资金，发展拥有自主知识产权的可再生能源和能效技术，推动相关技术的商业化和技术转让。同时，加大对国际科技创新资源的引进力度，加强技术引进后的消化、吸收和二次创新，促进低碳技术发展。建立多边、双边等形式的节能减排国际合作机制，组织实施相关国际合作项目，不断拓宽节能环保国际合作的领域和范围。另一方面，加强“产、学、研”相结合的技术创新体系建设，把企业在资金、人力等方面的优势与高校和科研机构所在科研方面的优势结合起来，充分发挥各自在资源配置方面的长处，最大限度地调动各方面的积极性和创造性，加速低碳技术创新及其产业化的实现。

（二）政策支撑

1.制定中长期的低碳发展战略从战略高度制定国家低碳经济发展规划。一是尽快制定和完善符合我国低碳发展的中长期规划，协调科技、经济、税收、立法等政策措施，把发展低碳经济的战略思想渗透到经济发展的各个层面，对低碳经济进行重点的资金投入以及政策扶持，促进我国能源结构、产业结构、增长方式向低碳化的方向转型。二是制定能源总体规划以及煤炭、电力、核能、可再生能源等专项规划，调整产业结构和区域合理布局，提高我国能源的可持续供应能力。三是制定低碳城市建设战略规划。目前我国在建的低碳城市有近百个，而具有一定规模并接近低碳城市标准的只有19个。政府部门应将低碳城市的建设融于城市发展的总体规划之中，结合自身的自然条件、资源禀赋、文化传统、经济基础等各方面的情况，选择适合自身的发展模式，制定全面、长期、明确、可行性强的战略规划，建设高标准的低碳城市，从而促进我国低碳发展路径的顺利转轨。

2.完善低碳发展的政策支撑体系一是，财政投入政策。强化财政投入力度，通过政策倾斜引导社会资金流向低碳经济项目，充分吸引社会资本参与低碳经济领域；扩大、加强财税优惠范围和力度，运用财政补贴、优惠贷款等财政和金融手段，引导企业从事有利于低碳经济的行为。二是，税费征收政策。尽快制定实施办法，分期分批开征环保税、完善资源税，抑制资源和能源消费过快的趋势；完善征收排污费。提高收费基本标准，扩大排污费的收取范围，将生活消费领域也纳入到排污费的征收范围当中去。通过全面调整生产和生活领域，形成完整的低碳费用征收体系。三是，技术支持政策。在技术开发应用、技术设备的引进以及低碳技术资金方面给予强力的支持。四是，配套服务政策。提高现行碳排放标准，增加低碳经济管理范围。培育低碳能源市场，逐步放开政府指导价格，将国内市场与国际市场接轨。在招标和审批过程中优先选择低碳企业参与竞争，并严格低碳质量认证。对高碳企业实行配额制度，限制其市场份额，为低碳商品销售开拓空间。完善低碳信息披露制度和举报制度，强化企业社会责任。培育低碳文化环境，营造低碳消费文化氛围，通过政策的规范和引导，促进低碳文化的形成、传播和发展。通过通俗易懂、丰富多彩的宣传影响公众行为。完善政府激励低碳消费的法规政策，政府要出台相应的政策和法规，鼓励企业、公民和社会组织践行低碳消费。

3.制定符合区域特点的基本政策中国幅员辽阔，各个地区之间的资源禀赋和产业基础具有较大的差异。要根据地区差异制定不同的低碳经济区域政策，发展对于当地具有比较优势的低碳产业，加强不同区域之间的低碳领域分工与合作，对当地低碳产业给予适当的政策支撑。

4.强化政策之间的配套和执行力度低碳经济是一种全新的经济发展模式，不仅涉及经济发展的各个领域、各个环节，还具有发展的互动性和经济形态的网络性。因而，制定低碳经济发展的政策体系不仅需要在纵向政策方面进行完整的衔接，而且要在横向政策方面做到相互协调、相互促进。同时，要把政策力度落实为执行力度。一是，建立低碳发展的长效机制。低碳经济是一项长期工程，要加强常态管理，凡是政府经过科学考察和论证后制定的中长期发展规划和政策纲要，坚持贯彻执行，不能因领导干部的变化而发生执行上的变化。二是，构建低碳经济监督评估机制。各级政府要设立专门负责评估事务的工作机构，借鉴和研究发达国家相关经验，确立完善评估标准。同时，通过开设低碳经济举报电话，建立低碳经济举报网站，加强群众参与监督，促进低碳经济的快速、稳定、健康的发展。

（三）金融支撑

1.加快完善碳交易市场体系一是，建立国内统一的碳交易平台。在制定统一碳交易标准的基础上，整合现有的地方性交易机构功能，尽快建设多元化、多层次、跨区域的全国性碳交易平台。二是，完善碳交易市场功能。积极研究国际碳交易和定价的规律，借鉴国际上的碳交易机制，探索完善国内碳交易制度，帮助形成合理的交易价格，充分发挥价格杠杆配置环境容量资源的作用。三是，与国际碳交易市场接轨。建立与国际市场相一致的交易规则，培育具有从事国际碳交易能力的市场主体。

2.建立碳市场管理和研究机构成立专门的碳交易市场管理机构，完善有关碳排放权交易的法律法规。借鉴国外经验，制定和实施一套科学的环境监测标准与碳排放权交易的具体规则，对碳交易进行管理、调控和监督。同时，针对我国碳市场研究不成熟的情况，应建立专门的碳市场研究机构，大力培养CDM（清洁发展机制）领域的人才，从事实践性和操作性的全方面研究，并加快研究符合我国国情和企业实际的温室气体测量、核查和报告体系等。

3.建立碳市场中介机构企业在进行碳交易过程中，最难也是成功关键的环节就是注册流程。许多企业对CDM的价值、操作模式、项目开发、交易规则等并不熟悉，也找不到合适的买家，这就需要中介机构提供帮助。在国外，中介机构会负责绝大多数的CDM项目评估及排放权的购买工作，而我国像北京中碳技术有限公司这样的中介机构非常少，而且大都处于起步阶段，难以开发和运作大量的CDM项目。因此，建立专门的中介机构，给企业提供较为全面的信息，来提高企业交易效率，促成企业能较快地完成交易，降低交易成本是十分必要的。

4.积极开展低碳金融创新随着碳交易市场的蓬勃发展，越来越多的金融机构涉足到碳金融领域中，服务于碳排放权交易的金融业务和衍生产品也迅速兴起。政府在制定一系列与环境相关的法律、法规、政策、条例和标准时，不应局限于现有的金融体系，应制定相应的激励机制，从制度层面发展环境金融。充分调动银行、基金公司等金融机构的积极性，逐步发展适合我国国情的金融产品和金融工具。如，适时建立环境风险投资基金、环境产业投资基金、环境金融市场中的对冲基金，开展环境信用风险评估，创新环境与金融互动的金融工具；由国家面向民众与机构投资者发行“碳国债”，或由低碳企业发行“碳企业债券”；在证券市场上，监管部门可以在不降低上市准入条件的前提下，为那些低碳企业建立公开发行和上市的“绿色通道”等。

（四）立法支撑

1.建立低碳经济基本法发达国家在发展低碳经济的同时，都将立法作为推进低碳经济的重要手段。目前我国涉及能源、环保、资源的低碳经济法律制度零散、缺乏系统性，分布在能源、环境、产业、财税等部门法或单行法中，且现行法规中有较多不利于低碳经济发展的规定。因此,研究制定低碳经济基本法,将低碳经济法律制度体系化十分必要。低碳经济基本法的目标和内容是确立低碳经济在国家发展中的战略地位，提出应对气候变化和能源安全的战略目标、步骤、法律原则、主要法律制度，为制定和完善次位阶的低碳经济法律规范提供依据。

2.完善实施低碳经济专项法一是，加快制定、修改能源生产和转换过程的相关法规。尽快制定和颁布实施《能源法》，并以《能源法》为基础，对《煤炭法》《电力法》《环境保护法》等涉及能源、环保、资源的法律法规进行相应修订，对已实施的《可再生能源法》和《循环经济法》，加紧配套规范性文件的制定。二是，进一步修订完善《节约能源法》，抓紧制定和修订《节约用电管理办法》《建筑节能管理条例》等配套法规。三是，加强农业减排方面法律法规的制定和实施。建立健全促进改善农业生产力和增加农业生态系统碳储量的法律法规体系。四是，强化固体废弃物相关法律法规的实施。切实贯彻落实《固体废弃物污染环境防治法》《城市生活垃圾管理办法》等法律法规，进一步修订完善《城市生活垃圾分类及其评价标准》等行业标准。

3.健全统一节能减排执法体系在执法中引入协作执法、联合执法和行政执法联席会议制度，建立行政执法联动机制，提高执法效率。明确节能减排执法程序。节能减排执法程序规定过于模糊，导致法律操作性差。因此，应明确执法程序的具体规定，包括严格节能减排事项行政许可的审批程序，增加节能减排管理程序，细化节能减排检查监督程序等。