谈水资源论证问题保障水的可持续利用
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我国十分重视水资源论证工作。近10a来，基本构建了涵盖水资源论证资质申请和审批、论证报告书编制与审查、论证市场管理、规划水资源论证试点、违规行为处理等全过程监督和对审查机关、评审专家、资质单位、从业人员全方位管理的水资源论证制度体系。2002年3月24日，水利部和国家计委联合了《建设项目水资源论证管理办法》(水利部、国家计委令第15号)，确立了我国的水资源论证制度。同年8月29日九届全国人大常委会第29次会议修订通过了《水法》，明确规定了国民经济和社会发展规划以及城市总体规划、重大建设项目布局的水资源论证要求。2003年2月21日水利部了《水文水资源调查评价资质和建设项目水资源论证资质管理办法(试行)》(水利部令第17号)，为保证水文、水资源调查评价和建设项目水资源论证工作的质量提供了管理依据。同年7月16日水利部印发了《建设项目水资源论证报告书审查工作管理规定(试行)》(水资源［2003］311号)，规范了建设项目水资源论证报告书审查行为。2005年5月12日水利部了《建设项目水资源论证导则(试行)》(SL/Z322—2005)，进一步规范了建设项目水资源论证报告书的编制工作。2006年2月21日国务院了《取水许可和水资源费征收管理条例》(国务院令第460号)，进一步确立了水资源论证制度的法律地位。同年2月23日水利部组织完成了《建设项目水资源论证收费暂行办法》(内部征求意见稿)，虽未正式印发，但为规范建设项目水资源论证的收费行为和秩序奠定了基础。2010年11月29日水利部印发了《关于开展规划水资源论证试点工作的通知》(水资源［2010］483号)，并附《规划水资源论证技术要求(试行)》，逐步建立和完善了规划水资源论证政策法规和技术标准体系。2011年2月17日水利部了《水利水电建设项目水资源论证导则》(SL525—2011)，为水利水电建设项目水资源论证报告书编制和审查工作提供重要的技术依据。
2水资源论证制度实施成效显著
水资源论证制度实施近10a来，初步建立了水资源论证制度和技术框架体系，逐步提高了水资源论证队伍的能力和水平，不断促进了水资源的优化配置、高效利用和有效保护，较好地保障了建设项目的合理取水、科学用水、有效节水和达标排水，极大地减少了公众利益、取用水户和他人的合法权益之间的水事纠纷，有力地维护了社会稳定与和谐，充分地保证了取水许可的科学审批，日益得到社会各行各业的广泛认同，全面提升了水资源管理工作的社会地位，已成为水资源管理的重要制度和协调经济社会科学发展与水安全、水资源、水生态、水环境的重要手段。目前，水资源论证范围已经突破了传统意义上的取水许可范畴。经济开发区、工业园区、工业集中区、生态园区、高新技术产业开发区等各类区域的水资源配置，国民经济和社会发展规划、城市总体规划等，已在水资源论证工作中愈来愈得到重视;非常规水源(包括污水处理回用、厂际串联用水、矿坑排水、微咸水、雨水和海水等)也成为一些水资源紧缺地区新增建设项目用水优先考虑和利用的水源;一些地区结合本地实际，对规模以上由城市自来水等供水工程直接供水的工业项目，通过用水合理性分析等论证工作，填补了取水许可难以规范，但对区域水资源供需影响较大的项目用水管理空白。同时，水资源论证为限制高耗水、高污染建设项目的上马，合理调整流域或区域产业结构和经济布局，促进经济与水资源利用的协调发展提供了技术支撑;也推动了一些地区水权转换的实施，提高了水资源利用的效率和效益，促进了人水和谐、资源与环境的协调发展。
3水资源论证制度现存主要问题
水资源论证工作从初步探索、逐步过渡到规范管理，已经形成了较好的工作氛围，社会认知程度和影响力愈来愈大，有力地提升了水资源管理工作的社会地位。但这毕竟是一项新制度、新工作，发展过程中也暴露出一些问题需要逐步加以解决。
3．1体系尚不完备《建设项目水资源论证管理办法》仅针对“直接取用水资源的建设项目”，而《水法》二十三条规定:“国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证。”显然，目前对《水法》规定的“国民经济和社会发展规划以及城市总体规划编制的水资源论证工作”并未作出具体的管理规定，规划水资源论证尚未全面启动和纳入管理范畴，还处于研究、探索阶段，难以适应实行最严格的水资源管理制度、经济社会快速发展与水资源承载能力相协调的需要，导致当前的水资源论证工作仅对单个项目取水的可靠性、用水的合理性、节水的针对性、退水可行性进行论证，出现了同一区域单个项目水资源论证合理，而多个项目累积影响突出的现象，影响到流域或区域的水资源承载能力和水生态环境。分行业(如火电、化工、造纸、冶金、纺织、印染、食品等高耗水行业)的水资源论证导则尚未制定出台。
3．2法律效力不高当前水资源论证管理的主要依据是水利部和原国家计委联合的部门规章，只对水行政、发展改革主管部门系统具有较强的法律约束力，法律效力对延及地方各级人民政府及其相关职能部门较弱。针对这项较为复杂并影响资源与环境协调发展的工作，在执行过程中难免会遇到很多问题。例如，部分地区对水资源论证制度认识不足、重视不够、把握不力，造成了水资源论证审批、建设项目审批等把关不严;部分项目应开展水资源论证，仍然游离于制度管理之外，尤其是跨流域调水、水库、水电站等项目的水资源论证开展较少;一些项目业主和地方政府部门工作人员法律意识淡薄，未严格执行水资源论证管理规定等。究其原因，主要是由于水资源论证制度的法律效力不高，缺乏强制的法律约束，导致执行力度不够，对违法、违规行为的威慑力不强。
3．3处罚力度不够在水资源论证报告书编制、审查和资质管理、监督管理等方面，目前仍然存在许多薄弱环节，主要是未能及时查处或查处力度不够。例如，一些地方的建设项目水资源论证工作受行政干预的影响比较严重;有些水资源论证报告书重视取水、忽视退水，重视用水、忽视节水，重视生产用水、忽视生态用水，甚至避重就轻，尤其是对水质论证、水资源保护、相关利益方影响等分析不够，未提出有效的补救、补偿措施和合理化建议;一些有资质单位出借资质证书，转包或变相转包所承担的论证业务，在报告书编制中弄虚作假、质量参差不齐，未按规定接受实地检查、日常考核或在抽查及考核中隐瞒有关情况、提供虚假材料等;少数审查机关未按时组织报告书审查，越权、侵权审查，报告书审查工作流于形式、把关不严，压制不同评审专家观点和意见，索取、接受申请人的财物或其他好处等。
4尽快研究出台《水资源论证管理条例》
4．1服从上位法(1)《水法》第二十二条规定了“跨流域调水，应当进行全面规划和科学论证”和第二十三条规定了“国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证。”亟待研究出台的《水资源论证管理条例》，应总结借鉴《建设项目水资源论证管理办法》实施以来的成功经验，并在其基础上增加跨流域调水和规划水资源论证等具体规定和要求，与《水法》相配套和衔接。(2)亟待研究出台的《水资源论证管理条例》应与《行政处罚法》等相关的上位法内容相符，克服《建设项目水资源论证管理办法》第十三条关于“取消建设项目水资源论证资质”的不足，因其实际是行政机关对已颁布行政许可的撤销，超过了《行政处罚法》第十二条规定的部门规章设定行政处罚种类的权限，构成了对上位法的违反。(3)《取水许可和水资源费征收管理条例》的施行，替代了《取水许可制度实施办法》(国务院令第119号)，简化了行政许可程序，取消了取水许可预申请的规定。亟待研究出台的《水资源论证管理条例》应取消《建设项目水资源论证管理办法》中关于取水许可预申请的规定，以便与现行的国务院令第460号相符。
4．2与后的水利部规章相协调《建设项目水资源论证管理办法》(水利部、国家计委令第15号)与《取水许可管理办法》(水利部令第34号)立法主体和法律效力位阶相同，但两者对“取水量较少且对周边环境影响较小的建设项目，申请人可不编制建设项目水资源论证报告书”的同一管理事项的规定有明显差别，前者明确不需要编制建设项目水资源论证报告书的情形由省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门规定，后者却明确由水利部规定，显然《建设项目水资源论证管理办法》不适宜的规定已丧失法律效力，在亟待研究出台的《水资源论证管理条例》中应注重与水利部后的《取水许可管理办法》相协调。同时，结合强县扩权实际，增加市人民政府水行政主管部门审批、报省人民政府水行政主管部门备案的水资源论证丙级资质单位，其业务范围仅编制水资源论证报告表，优质、高效服务于基层取水量较少且对周边环境影响较小的建设项目。
4．3借鉴环境影响评价制度的经验环境影响评价制度经历了逐步修改、发展、完善的过程，其发展历程对于水资源论证制度有许多可借鉴之处。1998年11月29日国务院颁布了《建设项目环境保护管理条例》，从行政法规层次规范了环境影响评价制度。2002年10月28日九届全国人大常委会第30次会议通过了《环境影响评价法》，标志着环境影响评价制度在我国正式建立。2006年2月22日国家环保总局了《环境影响评价公众参与暂行办法》，为公众参与环评提供了管理依据。2009年8月12日国务院颁布了《规划环境影响评价条例》，为加强规划的环境影响评价工作、提高规划的科学性、从源头预防环境污染和生态破坏提供了法律依据。环境影响评价制度确立以来，除环保部门颁布的规章和规范性文件外，1982年8月23日五届全国人大常委会第24次会议通过的《海洋环境保护法》第六条、第九条和第十条，1984年5月11日六届全国人大常委会第5次会议通过的《水污染防治法》第十三条和第四十七条，1987年9月5日六届全国人大常委会第22次会议通过的《大气污染防治法》第十条和第四十一条，1988年11月8日七届全国人大常委会第4次会议通过的《野生动物保护法》第十二条，1999年12月25日九届全国人大常委会第13次会议修订通过的《海洋环境保护法》第二十八条、第四十三条、第四十七条和第八十条，2000年4月29日九届全国人大常委会第15次会议修订通过的《大气污染防治法》第十一条和第四十七条，2002年8月29日九届全国人大常委会第29次会议修订通过的《水法》第三十四条，2008年2月28日十届全国人大常委会第32次会议修订通过的《水污染防治法》第十七条和第十八条，同年8月29日十一届全国人大常委会第4次会议通过的《循环经济促进法》第十二条，都明确要求开展环境影响评价工作。由此可见，近几十年来环境影响评价的发展历程不仅与日益严重的环境形势有关，更与相关行政主管部门对环保部门的配合和支持密切相关。为加强环境影响评价管理，提高环境影响评价专业技术人员素质，确保环境影响评价质量，2004年2月人事部、国家环保总局决定在全国环境影响评价行业建立环境影响评价工程师职业资格制度，对环境影响评价及其从业人员提出了更高要求。
4．4《水资源论证管理条例》框架建议亟待研究出台的《水资源论证管理条例》应包括总则、规划水资源论证、建设项目水资源论证、资质管理、报告书审查备案与抽查考核、监督管理、法律责任和附则等内容。(1)“总则”中应明确水资源论证的目的、依据、定义、适用范围、基本原则、经费来源及其管理、管理体制与责任、对未履行水资源论证的举报和优秀水资源论证报告书及其资质单位设定奖励标准等内容。(2)“规划水资源论证”部分主要有论证对象、技术依据、论证内容、编制主体、编制方法和程序、质量控制、公众参与等内容。(3)“建设项目水资源论证”部分主要有论证范围、形式要求、技术依据、论证内容、编制主体、编制方法和程序、编制时间、质量控制、与规划的衔接、公众参与、一票否决等内容。(4)“资质管理”部分主要有管理主体、资质分级、资质申请、从业人员要求、资质审批与公示、日常考评、激励机制等内容。(5)“报告书审查备案与抽查考核”部分主要有水资源论证报告书审查范围、审查权限、审查形式、审查要求、审查内容、审查责任、备案与抽查方式、考核时间、考核内容、考核要求、考核公示、考核奖惩等内容。(6)“监督管理”部分主要有监督主体、监督形式、审批机关监督管理、资质单位监督管理、评审专家的监督管理、从业人员监督管理以及论证跟踪管理、论证后评估等内容。(7)“法律责任”部分主要有资质认定责任、建设单位责任、资质单位责任、从业人员责任、评审专家责任、审批机关及其工作人员责任等内容。(8)“附则”中主要有专业名词解释、授权性规定、实施细则、实施时间等内容。
5结语
面对实行最严格水资源管理制度的新形势，只有进一步完善更科学、更合理的水资源论证制度，尽快研究制定并提请国务院常务会议讨论出台《水资源论证管理条例》，提升水资源论证的法律位阶、法律效力和执法威慑力，并将水资源论证作为规划批准实施和建设项目审批的前置条件，实行一票否决制，才能从全局、宏观和战略上科学决策，合理配置，坚守水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污控制“三条红线”，推动流域或区域水资源要素参与宏观调控，促进流域或区域经济社会发展产业布局与水资源承载能力相协调，促进经济增长方式转变，保障水资源可持续利用。
