提升乡村环境保护的法制化水平

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“农村环境”的定义能使我国特殊国情中农民利益得以凸显，能够使转型社会中的利益分配更加公平，是符合我国立法需要的，我国立法中要首先明确这一原则。政府责任原则。我国立法中没有农村环境责任承担主体的规定，这是我国当前环境保护实践中的突出问题。立法中要明确农村环境保护的责任主体，这个责任主体是各级政府，应由各级政府对农村环境保护负责，这种规定可以让环境管理机关难以逃避其法定责任。立法中要严格将农村环境保护纳入国民经济和社会发展规划，这样才可以将农村环境保护投入纳入本级财政预算，能够为农村环境保护提供资金保障。立法中还要实行农村环境保护目标责任制，像GDP考核一样，将农村环境保护目标责任制完成情况作为对各级政府政绩考核评价的重要内容之一，这样的考核结果应当向社会公开并接受全社会监督。为了完成这个目标，各级政府就会加强农村环境保护技术的研究和应用，宣传、普及农村环境保护知识，政府组成部门的职责就会得到明确。为避免政府部门多头管理，应由环保部门牵头对农村环境保护工作实施统一管理。

农民利益至上原则。我国立法中没有处理环境保护争议中利益冲突的规定，当前，农民利益与大企业大项目利益冲突尤为常见，农民利益往往被忽视或者轻视，从而带来社会不稳定因素。立法中要明确农民利益至上原则，这个原则要求，当某个地方经济社会发展过程中，遇到与农民利益矛盾突出时，能够把农民的利益放在第一位，这有利于促进农村的环境保护。因为，农村环境遭到破坏，农民往往是最直接的受害者，而且对他们的影响往往不是一代人，而是几代人或者全家族人的利益。农民利益至上是对于农村集体经济土地所有人权益的尊重和保护，也是对农村居民的基本生存权利保障的需要，更是社会公平的体现。不能靠牺牲一部分人的健康和生存环境来为另一部分人致富提供方便，因为那样显然是违反社会公平的，需要引起立法者的注意。农民利益至上原则并不等同于农民意志至上，应该尊重全体社会成员的权益，在农村进行工业商业和其他活动时，应该保障农民生活水平不降低，健康情况不变坏。

一、农村环境保护法制化的主要领域

我国农村环境问题产生的原因很多，主要有人口压力过大、滥垦、滥牧、滥伐、滥采、滥用水资源、粗放式农业生产、畜禽养殖、农村生活污水乱排、城市污染向农村转移、乡村企业污染加剧及农民环境意识低下等因素，根据我国当前农村环境面临的较多问题和突出矛盾，相关立法应该主要着眼于以下两个领域：

1.水源保护。首先要确定水源保护区域，应该根据现有农村饮用水水源的种类和质量来划定饮用水水源保护区、农村区域的备用水源保护区，要对上述区域的水质进行持续监测，制定水污染事故的应急处理预案。水源保护区域不应当选择在靠近污染源的地区，唯一的水源保护区附近的危险企业应该被有计划地迁移到其他地区。具体关于水源保护区的执行方案可以由水利、规划等职能部门颁布强制性规定。其次防止生产和生活废物污染水源区域。村民集体自治组织有权禁止任何人非法向其管辖区域内的沟渠、池塘、湖泊、湿地等地方倾倒垃圾、废渣、有毒废液等，即使该组织允许，我国的环境保护部门、水利部门也要坚决制止这种行为。村民集体自治组织有权禁止其向农林用地、草原及灌渠排放工业三废和生活污水，如果有违反的企业将会受到政府的重罚。第三，我国应当在保护水源区域强制推进无公害、绿色、有机农业发展。生活在这些区域的农民，在生产过程中不得使用农药化肥、植物生长调节剂，各种农作物不得有较高的农用化学物质的残液、残渣。由于实行有机农业生产，农民生产的损失部分应该获得政府的补贴，政府应该通过公益广告等方式支持水源保护区农民的农产品销售。

2.垃圾处理。垃圾的处理是世界性难题，在我国农村这个问题尤其突出。首先，针对农业生产垃圾，一个思路是由政府出钱来建立农业生产废弃物回收点，集中回收农业生产中产生的各种废弃物后分类；第二个思路是由农业生产资料的销售商完成产品废弃物的回收。目前，国际上采用较多的是第二个思路，而我国有学者倾向于第一种思路，笔者认为，按照第一个思路处理结果会有保障但是耗费的行政费用会比较高，很难坚持下去，按照第二种思路处理，尽管企业的回收专业性强且消耗财政资金少，但是企业回收的水平往往参差不齐，很难达到理想效果，就中国现在的国情而言，二者并用是上策。其次关于无法回收垃圾的处理。国家应该立法禁止焚烧沥青、橡胶、塑料以及其他产生有毒有害烟尘和气体的物质，对于实施上述行为的企业、个人应予以重罚。从国家财政中应该有专款来保证农村地区规划建设生活垃圾、生活污水的集中收集、处理设施，并有制度保障其正常运行。对于城市、农村垃圾尽量减少在农村地区的填埋，要建立环保循环利用机制，这就需要科研、环卫部门进行较大的技术革新，国家应该保障相关资金的投入。

二、我国农村环境保护法制化存在的主要问题

（一）农村环境保护的专门立法缺失

改革开放以来，我国始终注重生态环境法规建设。我国宪法第26条规定“：国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”第9条第2款规定“：国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”但关于农村环境保护的法律精神仅存在于《农业法》和《乡镇企业法》里，且是原则性的规定没有具体的法则。我国也颁布实施了《清洁生产法》、《可再生能源法》、《水污染防治法》等与环境保护关系密切的法律，而这些法律法规主要是针对城市和工业环境问题而制定的，目前我国法律体系中没有综合性的农村环境保护法律、法规或条例。《环境保护法》对农业环境保护有较少涉及，其第2条规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”，但是仅仅靠这样一条的概念规定是远远不够的。值得欣喜的是，2005年实施的《固体废物污染环境防治法》第49条规定：农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定。2007年10月，国家颁布了《城乡规划法》从城乡一体化的高度对村镇环境规划建设作出原则规定〔5〕。但我国没有关于农村和农业环境保护专门的国家立法，这使得农村污染问题无法得到防治和解决。尽管我国现行环境保护和农业领域的相关法律、行政法规对农村和农业资源使用问题已经作了大量的原则性规定，这些并不是农村环境保护的法律法规，将适用于城市环境保护的法律法规用于农村并不能解决农村环境问题。我国当前涉及农村环境领域的规定主要是农业部、环保部的部委规章，在法令之外主要依靠相关政策来解决，效果十分有限。过去十年的工作已经证明：通过国家各个部门协调、加快落实政策和规划、严格执法和监督、加强对农民的指导和扶持来解决的路子，对于解决农村环境保护问题收效甚微。

（二）修改《环境保护法》困难重重

目前，我国的《环境保护法》正在修改之中，全国人大环境与资源保护委员会认为，加强农村和农业环境保护十分重要，相对于城市和工业污染防治的法律规定，有关农村和农业环境保护的法律规定还比较薄弱，有待补充完善。在2012年8月提交十一届全国人大常委会第二十八次会议审议的《环境保护法修正案草案》中，第20条、第23条专门补充了关于农业和农村生态环境保护的内容，规定了加强农业生产环境的保护监管，明确通过财政预算支持农村环境治理〔6〕。然而这部法律的修改由于涉及到较多地方利益、部门关系，因而并不顺利，克服这些困难需要相关立法、行政等机关作出较大的努力，短期内可能无法实现〔7〕。

三、完善我国农村环境保护法制化的对策

我国学术界、实务界对农村环境保护的法制化问题研究，主要从两个方面着手进行：一方面是从法律制度构架的角度入手，以农村环境保护组织机构的设立权限和程序为重点进行研究，另一方面是加强和改进环保机构管理与执法工作。

（一）建立健全农村环境专门立法体系

专门立法是指立法者在对我国现有的法律法规进行梳理的基础上，制定出一部系统的、专门的《农村环境保护法》。其支持者认为，我国现行的环境保护法规、政策大多是针对城市和工业设计的，而现有的农业法律法规大多主要涉及农业资源保护，无法满足农村环境保护的要求，这是导致当前我国农村环境问题突出的根源之一，所以主张制定一部专门立法，对农村环境保护的各方面进行详细的规定。专门立法的立法思路对于农村环境而言，十分必要。首先，从立法理论的角度来分析，专门立法的出台是国家系统化、科学化、针对性强地规范农村环境的重要体现。当然不能仅仅有专门立法，还需要有一系列法律规范的配合，这样在专门立法的指引下形成结构严密、内在协调的体系。尽管解决农村环境问题是一个系统工程，但的确不能没有专门立法来提纲挈领。其次，从我国的法制建设实践来看，我国1989年的《环境保护法》对于搞好我国的环境工作起到了重要作用，而专门制定一部《农村环境保护法》对于解决农村的相关问题将会起到更大的作用。我国许多问题（例如食品安全）的解决都是以专门立法的形式解决，这样针对性强，问题解决比较彻底。

（二）着力完善相关法律法规

我国农村环境保护的法律渊源主要是部委规章、地方立法，相关法律依据的多层次性与多目的性导致了法律针对性不强，是当前我国农村环境保护过程中存在的一系列问题的重要原因，应该尽可能地对现行法律中的相关规定进行全面修改，分别增加农村环境保护的法则和条文。究竟涉及多少部法律法规要修改完善，这是需要进行细致深入调查研究才能得到结论的复杂问题。全国人大目前正在修改的法律主要有《环境保护法》，环保部正起草《土壤污染防治法》。2010年国务院将制定《生态补偿条例》列入立法工作计划。国家发改委牵头，会同财政部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家税务总局、国家林业局、国家统计局、国家海洋局10个部门共同组成起草领导小组和工作小组，组织起草《生态补偿条例》。2013年“两会”期间草案已经形成，草案内容涉及补偿原则、补偿领域、补偿对象、补偿方式、补偿评估及标准、补偿资金等，相信，不久的将来，《农村环境保护法》会如期制定。

（三）加强行政监督管理

一是要建立行政监督机构，加强人员队伍建设。农村环境治理的一个主要问题在于目前没有专业的乡镇环境保护机构来专门负责，县级相关行政单位应当编制农村环境保护规划，并在乡镇设立环境保护机构，配备相应的工作人员。乡镇政府、村民委员会应聘任专职农村环境监督员，在相关机构的组织下统一开展农村环境监督工作。农村环境监督员如果发现有危害农村环境行为或者即将发生损害农村环境的行为，可以向乡镇政府和相关部门报告，也可以直接以独立身份向社会公开信息并请求帮助。二是要不断完善监督管理制度。不仅要给予农村环境保护机构的设置，更重要的是要通过制度赋予这些机构权力，让它们成为保护农村环境的重要力量。立法中应规定凡是涉及可能对农村环境造成影响的建设项目立项，环境影响评价文件中一定要有农村环境影响评价的内容。我国的环境保护主管部门在审批环境影响评价文件前，应当征求村民委员会和村民的意见，将所征求的意见作为环境影响评价的审批依据之一。环境评价文件的落实监督由农村环境保护机构负责。

综上所述，我国当前农村环境保护的法制现状是不符合农村环境现实需要的，不只是监督执行缺位，更多的是制度缺失，法制化不足。在农村环境保护领域，加强执法与完善立法都很重要。在法制化的道路上，尽管有多种选择，由全国人大单独制定与《环境保护法》具有同等法律地位的《农村环境保护法》是其中最为有效的途径，在这部法律中明确相关方的权利、义务、责任，这将会为我国农村环境保护发展提供重大的法治支撑。

作者：魏德才单位：吉林大学海南大学