美国石油污染赔偿制度的启发

前言：本站为你精心整理了美国石油污染赔偿制度的启发范文，希望能为你的创作提供参考价值，我们的客服老师可以帮助你提供个性化的参考范文，欢迎咨询。

美国《油污法》33U.S.C§2702条﹙a﹚款首先规定了责任人对油污清理费用和油污损害的赔偿责任，﹙b﹚款则进一步规定了损害赔偿的具体类型，并且就各种不同类型损害的求偿主体作了详细说明。其广泛的赔偿范围保证了油污受害人能获得充分合理的赔偿。清除费用是指：美国联邦政府，州政府和印第安部落依支出的油污清除成本和任何人根据国家应急预案支出的油污清除成本。可申请赔偿的“损害”涵盖了六个方面：﹙1﹚自然资源。对自然资源伤害，毁坏、损失，或者使用损失的损害赔偿。损害赔偿，包括合理的损害评估费用。联邦政府、或州政府、或印第安部落、或外国政府的信托人均有权提出索赔。﹙2﹚不动产和私人财产。对不动产或私人财产伤害，或因毁坏不动产或私人财产造成的经济损失。该财产的所有人或承租人作为索赔者均有权提出索赔。﹙3﹚生计或自然资源生计利用。自然资源生计利用的损害赔偿，对于那些已经被伤害、损毁，或者损失的自然资源，不论是资源的所有权人，还是资源的管理人，任何利用自然资源的索赔者均有权提出索赔。﹙4﹚收入。损害赔偿等同于因不动产、私人财产或自然资源的伤害、毁坏、或者损失导致的税收、特许权使用费、租金、费用或者净利润股份的净损失，联邦政府、或州政府、或政治分支机构均有权提出索赔。﹙5﹚利润和盈利能力。损害赔偿等同于因不动产、私人财产或自然资源的伤害、毁坏或损失导致的利润损失或者盈利能力的减损，任何索赔者均有权提出索赔。﹙6﹚公共服务。对在清除活动期间或之后提供增加或额外的公共服务的净成本的损害赔偿，包括因排油引起的火灾、安全、健康危害的保护，国家或者国家的政治分支机构均有权提出赔偿①。综上所述，对于自然资源、收入和公共服务三方面的损失，国家可请求损害赔偿。对于在不动产或个人财产损害、生计自然资源生计利用的损失以及利润和盈利能力三方面的损失，任何受害人均可以请求损害赔偿。

赔偿的标准与油污责任信赖基金美国《油污法》33U.S.C§1004条规定了海洋石油开发污染损害赔偿责任限额。该条规定：岸上设施和深水港口的责任方对于每次泄漏事故承担最高35000万美元的责任限额。除了深水港口，海上设施的租约或许可证的持有人要对每个泄漏事故承担最高7500万美元的责任限额，加上清除费用。联邦政府有权通过法律对岸上设施建立35000万美元的责任限额予以调整①。此外，依据《油污法》第1019条规定，美国成立了“国家油污基金中心”，设立的油污责任信赖基金也从5亿美元提高到10亿美元。总统有权根据实际情况，扩大基金的数额［2］。该基金可以用于支付海岸警卫队和环保署支出的“清除费用”，州政府为开展油污清除活动支出的费用，联邦政府、州政府和印第安部落为实施自然资源损害评估和恢复计划支出的费用，责任方尚未赔偿的“清除费用”和“损害”以及研发费用。支出“清除费用”或遭受“损害”的任何人都可以向责任信赖基金申请补偿。由于责任限额制度，一些人的“损害”不能从责任方那里得到足额的赔偿，这时就可以从责任信托基金中得到一些补偿［3］。

《油污法》在墨西哥湾漏油事故中的应用美国《油污法》特别规定石油污染的责任方要为三方面的损害负责：应急和清理的费用、个人财产的损害、公共资源的损害［4］。墨西哥湾漏油事故发生以后，根据该法的要求，美国相关机构立即着手如下工作：首先就是要确定事故的责任人，墨西哥湾事故涉及的企业较多，其中包括油井的承包经营人英国石油公司，钻井平台的所有者跨洋公司、还有一些负责浇筑水泥和生产防喷设备的企业。根据《油污法》33U.S.C§2701﹙32﹚﹙c﹚规定，对于海上设施溢油，责任人为岸上设施和深水港口的责任方、海上设施所在区域的承包经营人或许可证持有人﹙深水港口除外﹚，或者是根据相关法律对设施所在土地享有用益权的当事人②。美国海岸警卫队根据油污的来源分别认定英国石油公司和越洋公司为本次事故的责任人，而作为承包责任人的BP公司显然应该负主要责任。其次，在确定责任人之后，《油污法》33U.S.C§2702条﹙b﹚款规定了责任人损害赔偿的具体范围。主要有油污清理费用、公共利益的损害赔偿﹙包括财产损害、自然资源损害、财政收入的损失、公共服务的额外开支﹚、私人利益的损害赔偿﹙财产损害、经济损失、用以维持生计的自然资源损害所造成的损失﹚。由此可见，《油污法》规定的损害赔偿范围非常广泛，这也体现了美国国会的立法意图，即保证油污受害人获得充分合理的赔偿。2010年6月16日，英国石油公司高层在收到事故评估报告之后前往白宫与奥巴马会谈，同意拿出200亿美元建立第三方赔偿账户用以应对漏油事件受害各方的索赔要求。奥巴马表示200亿美元不是赔偿的上限［5］。

我国海洋开发石油污染损害赔偿的规定

关于海洋开发石油污染损害赔偿，我国并未专门立法，而是分散在有关海洋环境保护的法律、法规及规章中。早在1982年，中华人民共和国第五届全国人大常委会通过的《中华人民共和国海洋环境保护法》是我国第一部有关海洋石油污染损害赔偿的专门法律。该法第42条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”该法首次确立了海上环境污染损害赔偿制度，使因海洋环境污染的受害一方当事人可以依法选择救济的方式和途径。1999年12月，全国人大常委会对1982年通过的《中华人民共和国海洋环境保护法》所作的修正案是我国现行海洋开发石油污染损害赔偿的法律依据。该法第85条还规定：违反海洋石油勘探开发活动，造成海洋环境污染的，由国家海洋行政主管部门予以警告，并处二万元以上二十万元以下的罚款。该法第90条规定“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失。对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”其增加了对于海洋环境污染损害给国家造成的重大损失的责任者，海洋环境监督管理权的部门有权代表国家行使索赔的权利，进一步明确了海洋环境监督管理权部门的职权。以“赔偿损失”替代了“对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失”，同时删除了当事人应对赔偿纠纷可以采取的救济途径，不能不说是一种遗憾。致使1982年海洋环境保护法实施后至1999年海洋环境保护法生效前一些行政法规、规章中关键条款变得无法可依。如：1983年，国务院通过的《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》，其第22条规定：“受到海洋石油勘探开发污染损害，要求赔偿的单位和个人，应按照《中华人民共和国环境保护法》第32条的规定及《中华人民共和国海洋环境保护法》第42条的规定，申请主管部门处理，要求造成污染损害的一方赔偿损失。”由于1999年对海洋环境保护法的修改导致原来法第32条、42条内容被删改，致使该条例第22条形同虚设。同样的道理，1990年，国家海洋局通过的《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》，其第29条规定：“受到海洋石油勘探开发污染损害，要求赔偿的单位、个人可以根据《条例》第22条的规定，向海区主管部门提出污染损害索赔报告书；……”由于条例第22条有效性地被架空，导致该实施办法第29条部分规定变得无法可依。

值得庆幸的是，1990年《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》第29条规定：“受到海洋石油勘探开发污染损害，要求赔偿的单位、个人可以根据《条例》第22条的规定，向海区主管部门提出污染损害索赔报告书；参与清除污染作业的单位和个人，可以根据《条例》第23条的规定，向海区主管部门提交索取清除费用报告书。海区主管部门对赔偿责任和赔偿金额纠纷，可以根据当事人的请求作出调解处理。当事人对调解处理不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。涉外案件还可以按仲裁程序解决。”对于污染损失和清理费用索赔的三种救济途径做出了明确的规定。第28条规定：“赔偿责任包括：1.由于作业者的行为造成海洋环境污染损害而引起海水水质、生物资源等损害，致使受害方为清除、治理污染所支付的费用；2.由于作业者的行为造成海洋环境污染损害而引起受害方经济收入的损失金额，被破坏的生产工具修复更新费用，受害方因防止污染损害所采取的相应的预防措施所支出的费用；3.为处理海洋石油勘探开发引起的污染损害事件所进行的调查费用。”第一次明确规定了海洋环境污染损害中赔偿责任的范围及赔偿救济的途径。2006年，国务院通过的《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第56条规定：“违反本条例规定，造成海洋环境污染损害的，责任者应当排除危害，赔偿损失。”此外，我国《民法通则》第117条、第124条规定和《侵权责任法》第65条规定的侵权责任均适用石油污染损害赔偿。

我国海洋开发石油污染损害赔偿存在的问题

与美国相比，我国《中华人民共和国环境保护法》确立的海洋开发石油污染损害的赔偿制度，从立法技术上来说规定得过于原则，缺乏相应的实施细则，存在着海洋环境污染中索赔主体的认定不明确、损害赔偿范围过于狭窄、损害赔偿责任和赔偿标准过低等一些问题，具体表现为：

第一，索赔主体的认定不明确《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条虽然规定了海洋环境监督管理权的部门有权代表国家作索赔主体行使权利，但问题是石油泄漏涉及的区域广泛，能代表国家进行求偿的海洋环境监督管理权的部门有很多，各级、各地的海洋环境海洋监督管理权的部门因职权划分不清，诉讼重叠时有发生，降低了索赔的效率［6］。

第二，损害赔偿范围过于狭窄虽然，我国《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》也规定了海洋石油开发中石油污染损害赔偿的六项范围：海水水质、生物资源等损害，受害方为清除、治理污染所支付的费用；受害方经济收入的损失金额，被破坏的生产工具修复更新费用，采取相应的预防措施所支出的费用；为处理污染损害事件所进行的调查费用。但与美国《石油污染法》有关损害的六项规定相比，损害赔偿范围过于狭窄。受害人利润及盈利能力的损失，政府因石油污染导致收益的损失，以及为恢复自然环境将投入的费用等均未列入赔偿的范围，且其他相关法律、法规中也未涉及，致使受害的国家、公共利益及个人利益损失在实践中很难得到足额的赔偿。

第三，赔偿责任和赔偿标准过低美国《油污法》第1004节规定石油污染的岸上责任人须承担最高35000万美元的责任限额。除了深水港口，海上设施的使用人须承担最高7500万美元的责任限额。联邦政府有权对35000万美元的责任限额予以调整。墨西哥湾溢油事故发生后，美国政府取消了责任赔偿限额的上限，为最大限度地维护了受害者的合法权益提供了法律保障。相比较，康菲溢油对渤海生态的破坏程度与原油泄漏量高达7.8亿升的墨西哥湾溢油事件相比毫不逊色［7］。而我国《海洋环境保护法》第85条规定，造成海上石油污染的企业仅被处以最高20万元的罚款，并没有规定相应的民事赔偿标准。虽可引用《民法通则》和《侵权法》中赔偿标准作为补充，也只适用于对因石油污染造成直接损失的赔偿，对因石油污染造成间接损失的赔偿则无法适用。依据上述法律，侵害人承担的责任和赔偿的数额，远远不能弥补其石油污染对海洋生态造成的严重破坏给国家造成的损失，更不能弥补其给当地海洋渔业、居民生活及健康造成的重大损失。

第四，未建立海洋开发油污损害赔偿基金制度美国《油污法》第1019条规定了10亿美元油污责任信赖基金，总统有权根据实际情况，扩大基金的数额。墨西哥湾溢油事故发生后，美国奥巴马敦促BP公司建立200亿美元的基金，对溢油事故的受害者进行赔偿，并表示200亿美元不是上限。相比较，我国包括《海洋环境保护法》在内的法律、法规和规章对建立海洋开发油污损害赔偿基金只字未提。海洋开发油污损害赔偿基金的资金来源、使用范围和监督管理等更是无从涉及。所以，在遭遇海上石油污染事故时，政府各部门无法迅速、有效地应对，也无力及时救助、补偿受害人。

对我国的启示

为弥补我国有关海洋石油污染损害赔偿现行海洋环境保护法的漏洞，协调和化解现行法规、规章存在的问题，有必要对相关的法律、法规和规章进行补充和修改，笔者认为应从如下几个方面入手：

﹙一﹚明确有权代表国家索赔的具体职能部门立法应明确有权代表国家索赔的具体职能部门，而不是笼统地称“行使海洋环境监督管理的部门”。因为行使海洋环境监督管理的部门很多，如：渔政监察机关、环境保护机关、港监机关，以及石油污染海域沿线县级以上人民政府行使海洋环境监督管理的部门。如果相关的职能部门均有权代表国家提起索赔诉讼，立法有必要进一步细化分工，防止各职能部门或相互推诿，或争相诉讼，从而导致诉讼混乱，进而损害国家或社会公共利益。

﹙二﹚明确可赔偿损害的类型明确可赔偿损害的类型，具体而言，就是要具体和细化受害人和国家财产损失的类型，其中，受害人财产的损失，既要包括经济收入的直接减损，也要包括利润及盈利能力的间接减损。国家财产的损失，即要包括自然资源中生存所需资源的损失，也包括政府因石油污染导致收益的减损。另外，可考虑将恢复自然环境将投入的费用，以及就该投入费用进行评估的合理费用作为间接损失，纳入损害赔偿的范围。

﹙三﹚提高赔偿责任和标准现行《海洋环境保护法》对海洋污染的行政处罚上限20万元的规定并不合理。海洋石油开发对海洋环境保护提出了更高的要求，因为海洋环境一旦遭受污染，其影响范围大、后果严重、持续时间长，现行法律规定的最高20万元的处罚不足以弥补海洋生态损失和修复需要的成本，因此有必要提高赔偿上限［6］。另外，规定海洋石油开发污染企业治理污染的义务，如果污染企业拒绝履行该义务，须加重行政处罚的力度，直至对主管责任人进行刑事处罚；如果污染企业迟延履行该义务，行政处罚的罚款则按日计算。必要的话，可以借鉴美国《石油污染法》的立法经验，明确规定海洋石油开发设施的责任人、使用人须承担的赔偿责任限额。以改变现有“守法成本高、违法成本低”的局面。

﹙四﹚建立健全油污损害赔偿基金制度2005年5月，交通部与财政部联合颁布了《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》，该办法对基金的适用范围、征收对象、征收标准、赔偿范围、赔偿顺序、赔偿限额、管理机构、适用管理均做出了规定。我国建立海洋石油开发污染损害赔偿基金制度，完全可以将海上石油开发损害赔偿基金纳入《基金办法》的适用范围，由所有从事海洋石油开发的企业缴纳，具体缴纳标准也可以参照船舶油污基金的征收标准。管理方式可以借鉴美国的经验，设立国家油污基金中心，专门负责基金的运营和油污赔偿工作。通过设立该基金，一方面，政府用以承担海洋石油开发所致污染的清理费和自然资源损害评估费等必要支出，另一方面，政府用以及时、迅速救助那些受到损害的受害人，使其有效地实现损害赔偿。

作者：刘玲单位：河北科技大学文法学院