财政分权与环境污染的文献综述

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一、环境联邦主义理论

(一)环境质量和环境污染的产品性质以及环境治理模式的讨论

环境联邦主义理论的基本思想系统体现在奥茨和施瓦布(Oates＆Schwab，1996)、奥茨(1998、2002、2002)以及奥茨和波特尼(Oates＆Portney，2003)的研究中。这些研究指出，对于某一类具体环境问题决策的责任应该由最低层级的政府来负责，因为这能够将所有的成本和收益内部化。按照这个逻辑，环境保护应该根据城市居民的偏好、实施的成本以及本地的条件来提供，相对于中央政府统一的环境标准，分权决策的环境政策将会产生更高的社会福利。对于环境质量的性质，奥茨(2002)识别了三种基本情况:

(1)环境质量是纯公共产品，因此本地的环境质量取决于所有地区排放污染物的总量，例如温室气体和臭氧层减少。对于这类环境质量，应该由中央政府统一提供。

(2)环境质量是地方性公共产品，本地区环境质量仅仅是本地区污染物排放的函数，例如汽车尾气、本地湖泊污染和固体污染物。对于标准的地方公共产品，应由本地政府独立提供，有效的供给水平应该是供给的边际成本等于所有辖区居民边际收益之和，因此，这也意味着具有本地公共产品性质的环境质量会随地区而有所差异。

(3)环境质量具有地区溢出效应，一般来说相邻地区的环境质量相互依存，这是由于一个地区的污染物可能会溢出到相邻的其他地区，因此本地区的环境质量会取决于其他地区的污染排放水平，例如二氧化硫、碳氢化合物和氮化合物等。由于环境保护的受益者在其他地区，污染排放地区地方政府对环境保护的供给比较低。因此，这需要中央政府统一出台环境保护政策。根据环境污染的产品性质，奥茨(2002)认为，本地环境污染是地方性的公共产品，因此对这类环境污染的治理应该根据分权原则由地方政府实施，而那些具有跨地区溢出效应的环境污染和具有纯公共产品性质的环境污染的治理则需要中央政府的干预。而之前环境经济学普遍忽略了环境管理分权的必要性，他们更多把环境治理视为地方政府的责任。例如，斯科特认为，大部分环境政策的影响局限在一个地理区域内，污染控制政策的利益很少被其他地区居民获得，因此环境治理主要是地方政府的责任(Scott，2000);布雷顿和斯科特(Breton＆Scott，1978)以及茵曼和鲁宾菲尔德(Inman＆Rubinfeld，1997)认为，可以通过地区之间的协调和合作来解决外部性问题，因而不需要中央权威就可以将外部性内部化。财政联邦理论中，研究者对于环境治理的分权模式和集权模式存在着分歧。例如，根据奥茨的分权理论，环境治理更多是地方政府的责任，因为地方政府更能了解辖区居民的偏好并提供更满意的环境治理。(这里似乎缺少内容)但是沃尔什认为，现实中根据环境污染的产品性质不能完全决定环境质量的模式，他发现实践上发生了许多中央政府提供环境质量和环境标准的案例(Walsh，1992)。但布雷顿认为，实际上，在许多国家存在着中央政府通过与地方政府的谈判系统实施随地区而异的环境政策的情况(Breton，2007)。除了公共产品地区需求异质性和外部性的性质决定了环境质量由哪一级政府提供之外，一些学者还从其他角度论述或分析了环境质量的提供主体。奥茨和波特尼(2003)认为，信息生产和扩散也会影响环境质量提供的政府主体。他们指出，由于环境信息的收集具有规模效应，并且环境信息具有扩散效应，因而在通常情况下环境信息的收集和通常由中央政府管辖的机构来完成，分权的地方政府从中央政府获取信息和相关的技术并实施环境保护。班茨扎夫和查普认为，除了传统异质性和外部性特征外，还有第三个重要的因素影响环境质量供给主体:提供公共产品的边际成本的形状(Banzhaf＆Chupp，2012)。他们以美国空气污染为例，发现:公共品供给的边际成本越凸，与地方政府相比，中央政府对空气污染的治理更能提高福利水平;相反，如果提供公共产品的边际成本是凹的，地方政府对空气质量的治理更能提高福利水平。格雷和沙德班根也发现，美国州政府对造纸和纸浆生产的管制与本地管制获得的收益有关(Gray＆Shadbegian，2004)。查普的研究表明，当辖区内能够获得的收益更高时，美国州政府会比联邦政府采取更严格的措施来控制空气污染(Chupp，2011)。上述研究大部分是一种规范研究，主要根据财政分权理论讨论环境质量应该由哪一级政府供给才能提高社会福利水平。从研究的结果来看，采用理论分析得出的关于财政分权与环境质量之间关系的研究结论比较复杂，这是因为财政分权与环境质量的关系存在许多机制。仅仅从公共产品需求异质性的角度可能无法全面揭示上述关系。因此，还需要从其他角度研究财政分权与环境质量的关系。

(二)“竞争到底”还是“竞争到顶”?在存在地区间竞争时，财政分权通常会导致地区环境质量和环境污染治理的供给水平较低。对于这种现象，最常见的解释是，在财政分权制度下，地方政府会为了留住有发展前景的企业而降低环境标准，从而放松了环境标准，纵容企业排污，导致环境质量恶化。这被称为“竞争到底”(RacetotheBottom)效应(Wilson，1996;Oates＆Portney，2003)。传统财政分权理论认为，地方政府降低环境标准的竞争不会导致“竞争到底”的效应，反而会增加福利(奥茨、施瓦布，1988;1996)。之所以出现这个结论，是因为这些模型一般建立在对政府行为理想化假设的基础上:

(1)地方政府是资本市场上价格的接受者，不会对其他竞争性政府的行为产生策略性行为;

(2)地方政府能够有效地利用支出、税收和环境政策工具;

(3)环境政策对其他地区没有外部效应。通过这些假设奥茨和施瓦布(1988)构建了一个相互竞争资本的地区模型，资本与劳动以及污染物排放一样都是企业生产的要素，政府通过生产方法对污染水平进行管制，这会影响就业和企业利润。而且，政府可以对资本征税。在资本竞争模型的分析中，他们发现中位投票者同意对资本免征税，并实施有效的污染控制。但是他们也认为，如果资本税是正的，并且是扭曲性税率，地方政府会有动机放松环境管制标准来获得财政收入，从而导致环境质量供给上的“竞争到底”效应。另外，在现实的世界中，由于对政府行为的上述假设可能不成立，如果严格的环境标准对当地税基有负向影响，这有可能会导致当地环境保护供给水平下降(Zodrow＆Miesz-kowski，1986;Oates＆Schwab，1988;Wildasin，1989;Wilson，1996)。虽然国家之间税收竞争的结果一般会导致环境质量下降，但是，在一国内政府间层次上许多关于环境“竞争到底”效应的经验分析发现，政府竞争与环境恶化关系并不明显(Revesz，1996;Dinan，1999;List＆Gerking，2000)。斯科特(2000)认为，这可能有两方面的原因:一是工业化需要一定的成本用于基础设施建设以及医疗卫生等公共服务，这对于“竞争到底”的税收竞争有一定的抑制作用。二是对于许多企业来说，在选择区位时，税收减免可能并不是重要因素，当地良好的环境也可能是企业投资的重要参考，因而这会抑制环境“竞争到底”的效应。但是，当存在着国内竞争扭曲以及税收与补贴工具使用约束，因而政府只有降低环境标准一项工具可以利用时，“竞争到底”就会出现(Lal，1998)。“竞争到底”也可能来源于各地不同的环境标准导致的出口竞争，从而出现潜在的贸易扭曲所导致的环境质量恶化。例如，巴莱特(Barrett，1994)和阿尔法(Ulph，1998)的研究发现，一些地区会策略性地使用国家环境政策，通过放松环境标准来促进本地区产业的出口和产品的出口竞争力，从而导致环境质量供给水平低于有效水平。这个观点是从公共产品配置效率角度来阐述的竞争扭曲的效应。范德莱恩和奈特杰斯则主要从起点公平而非效率角度关注贸易竞争扭曲对环境质量的影响(VanDerLaan＆Nentjes，2001)。他们认为，管制可能不是“援助之手”而是“攫取之手”，因此，从公平角度而不是效率角度协调跨地区的环境政策会产生更高的效率。并非所有的财政分权都会产生“竞争到底”的效应，也可能产生“邻避主义”(Not－In－My－Backyard，NIMBY)的效应，这种效应意味着地方政府会提高本地环境标准，通过采取更严格的环境政策从而将污染物转移到其他地区而使得本地区环境质量升高。莱文森(Levinson，2003)称这种情形为“竞争到顶”(RacetotheTop)。马库森等(Markusenetal．，1995)通过提出一个两地区模型来说明“竞争到顶”效应。当一个排污企业决定是在一个地区设厂并出口到另一个地区还是在两个地区都建立工厂时，它需要在交通成本和固定投资成本之间进行权衡，而每个地区的地方政府权衡吸引企业在本地建立工厂获得的消费者剩余与工厂产生的环境污染。如果消费者剩余比较大(因为运输成本较高)，两个地区都会以较低环境标准吸引企业在本地投资，这将导致环境管制标准低于最优标准，从而产生环境污染。但是如果污染成本较高，两个地区都会试图使环境管制标准高于最优标准，并将排污企业驱赶到其他地区，后一种情况就是“竞争到顶”。格莱泽尔给出了一个联邦政府的两个地区模型(Glazer，1999)。他假设全国水平的中位投票者反对管制，而其中某些地区中位投票者对环境的偏好较高，这导致该地区就会制定更严格的环境标准，这种标准可能比中央政府的管制更严格。而且，他还证明，即使所有投票者和所有地区的偏好都相同，资本的跨地区流动能够导致比中央政府管制下更严格的环境标准。“竞争到顶”虽然会使得环境管制严格的地区环境质量较好，但可能会使得其他相互竞争的地区环境质量下降。弗雷德里克森和米利迈特对美国州政府环境管制政策的经验研究发现，每个州的环境管制政策会受到相邻州的影响(Fredriksson＆Millimet，2002)。但是，相邻效应的影响还是不对称的。如果环境管制比较严格的相邻州再次提高环境管制标准，本州的税收减免成本(AbatementCosts)就会被拉到更高的水平，因为这会导致更多污染物排放到本州;如果环境管制比较松的州提高环境管制标准，这对相邻州的污染水平影响不大。

(三)财政分权与环境污染的溢出效应地区竞争产生的“竞争到底”或者“竞争到顶”效应一般假设不存在环境污染外部性，并且存在“脚底松”的企业或者资本，地方政府利用税收或其他财政手段对企业投资进行竞争(Glazer，1999)。在环境联邦主义文献中，如果考虑另一种外部性———环境污染的跨地区溢出效应，财政分权对环境质量的影响可能也是负的。由于不考虑相邻地区的福利，地方政府可能选择跨界的高污染排放水平(Silva＆Caplan，1997)。在经验分析中，西格玛(Sigman，2002;2005)发现，跨国河流污染程度高于一国国内河流的污染程度，美国国内跨州的河流的污染也高于州内河流的污染。这证明了环境的溢出效应使得对污染物的辖区管理是无效的，应该由更高层级的部门统一管理。其中，在对美国跨州河流污染的研究中，西格玛发现，当州政府被授权可以实施《水清洁法》(《CleanWaterAct》)时，州政府会搭便车(Sigman，2005)。被授权的州河流水质量要比其他州下降了4%;当一条河流形成两个州的边界，对其中一个州授权会使得河流水质量降低6%。对于环境污染的外溢效应，许多研究者认为，中央政府的干预可以解决外部性问题。洛克伍德发现，当公共产品具有足够大的地区溢出效应时，即使在中央立法规则下授权地方政府政府实施中央统一的环境政策来仍可能是无效的，这时集权能够产生公共产品的统一供给，降低污染的地区差异(Lockwood，2002)。(四)财政分权、政府治理和环境质量财政分权对环境质量的影响有时并不是独立发挥作用的，在某些条件下，财政分权对环境质量的影响可能与政府的治理能力有关。法尔扎尼加和梅奈尔认为，财政分权不仅仅对环境质量有直接影响，还会通过制度质量对环境质量产生间接影响(Farzanegan＆Mennel，2012)。他们认为，虽然许多研究指出，分权不利于环境治理，但是良好的制度会缓解这种不利影响。首先，在财政分权下，利益集团会更容易影响地方政府的环境政策。莫里斯认为，美国批准各州独立实施《空气清洁法》(CleanAirAct)使得各州实施有利于本地产业的环境政策，造成了各州环境政策差异更大，这意味着财政分权导致环境污染的地区差异较大(Morriss，2000)。里夫斯等认为，当利益集团的支出超出一定的阈值时，会使得中央政府的环境政策更有利于企业发展(Reveszetal．，2001)。其次，本地政府的腐败程度也会影响财政分权对环境污染控制的政策。法尔扎尼加和梅奈尔估计了财政分权对本地和全球污染的影响(Farzanegan＆Mennel，2012)。他们发现，当腐败程度较低时，财政分权对环境质量有正向影响;反之，当腐败程度较高时，财政分权与环境质量有负向影响。阿塞托等考察财政分权与政治体制交互作用对环境质量的影响(Assettoetal．，2003)。理论一般预测当一个政治体系从威权体制过渡到民主体制后会促进政治和行政上的分权，并增强地方政府在政治和行政上能力的积累。由于行政和政治权力空间上的分散性，分权与地方政府政策能力密切相关。但是，从威权体制到民主体制转型的国家里地方政府在保护环境方面就不是那么有效。根据对墨西哥和匈牙利的比较分析，阿塞托等发现，民主是提高环境质量的必要而非充分条件，虽然民主能够提高地方政府对环境的责任，但是在威权体制向民主体制过渡的国家，仍有一些限制地方政府能力的因素存在(Assetoetal．，2003)。这个结论也佐证在民主体制不太成熟的国家，财政分权本身可能不能促进环境质量的改善。

二、中国财政分权与环境污染的研究

随着环境污染问题在中国的凸显，许多研究开始关注地方政府在实施环境政策和治理环境污染方面的作用。除了一些文献从地方政府官员晋升角度理解我国环境质量恶化外(Guo＆Zheng，2012)，还有学者分析了作为“理性人”的地方政府在面临政治激励和财政约束下的环境监管困境。财政分权是理解环境污染问题的另一个重要的角度。多数研究认为，分权程度的提高会加剧环境污染，降低环境质量。在追求GDP增长的激励下，地方政府会选择放松环境管制等手段展开竞争，以环境资源换取经济增长。理论上，由于中国财政分权产生的“块状竞争”与政治集权产生的“条状竞争”相结合，使得地方政府现任官员面临放松环境监管的激励以吸引企业投资，而不用承担破坏环境的后果，这导致环境污染加剧(王永钦、张晏等，2007;陶然等，2009)。蔡昉等(2008)认为，环境质量需要中央政府进行机制设计，一方面把经济增长方式转变的内在要求转化成为地区经济增长行为的变化以及地方政府经济职能的变化，另一方面通过完善区域之间、中央与地方之间的转移支付，为缓解欠发达地区的GDP冲动提供物质激励，更有效地和更加激励相容地实施减排。国内许多经验研究也支持了上面的结论。杨瑞龙等(2007)首次考察了中国式分权对环境质量的影响，他们采用动态面板数据模型，利用中国1996－2004年省级面板数据，检验了财政分权和环境质量之间的关系，并发现财政分权程度的提高对环境质量具有显著的负面影响，分权改革可能降低了地方政府环境管制的努力。同时，地方自身特点和公众偏好等因素也会对地方政府的环境政策产生影响。李猛(2009)运用联立方程系统对环境污染与人均财政收入的反馈机制进行估计，考察了财税收入对地方政府环境监管行为的影响，发现中国环境污染程度与人均地方财政能力之间呈现显著的倒U型曲线关系。由于现阶段几乎所有省份的人均财政能力与倒U型曲线拐点值相去甚远。面对这种情况，需要中央政府改善财税激励以优化地方政府的环境监管行为，实现经济发展方式的顺利转变。闫文娟、钟茂初(2012)对工业废气、废水和固体废物排放的经验研究发现，中国式财政分权增加了外溢性公共物品(如废水)以及覆盖全国的纯污染公共物品(如二氧化硫)的污染排放强度，但并没有增加地方污染公共物品(如固体废弃物)的污染排放强度。另外，他们将环境污染和地方政府收取的排污费联系起来，但是由于排污费收取的人为因素较大，排污费政策对污染物排放的抑制效应不明显，排污费不能有效降低污染物排放，尤其是对废气和固体废物排放来说，排污费征收反而增加了企业的废气和固体废物的排放。这意味着地方政府在环境治理上有“骑翘翘板”的策略，即针对不同的环境污染采取不同的策略。排污费从某种程度上是地方政府增加财政收入的一种手段，地方政府对产值大、利税高的排放二氧化碳和固体废气的企业放松管制。这是因为财政分权体制下地方政府有选择地放松了一些上缴税收高的工业企业的二氧化硫以及固体废物排放的监管，这样便呈现出污染物在不断增加，排污费的收入也在不断增加的局面。郭志仪、郑周胜(2013)从财政分权和政治晋升激励的视角系统分析了我国的环境污染问题。以1997～2010年我国30个省(市)“三废”(废气、废水和固体废弃物)污染的面板数据为样本，探讨了财政分权和政治晋升对环境污染的影响。研究结果表明，财政分权程度越高，地方政府从经济增长过程中所享有的收入越多，则工业“三废”排放量也就越大。他们还发现政府与企业之间的寻租交易将增加地区工业“三废”的排放量，这意味着地方政府越腐败，环境污染越严重。薛刚、潘孝珍(2012)利用1998～2009年的省级面板数据，对中国财政分权与污染物排放规模之间的关系进行了实证分析。与以往研究不同，他们同时检验了收入分权和支出分权对工业“三废”和二氧化硫排放的影响，研究结果表明:以支出分权程度衡量的财政分权指标与污染物排放规模负相关，而且实证结果具有稳健性;以收入分权程度衡量的财政分权指标与污染物排放规模的关系从实证的角度来讲不确定。上述研究主要关注财政分权对工业“三废”排放的影响，较少关注其他类型的环境污染。张克中等(2011)利用1998—2008年的省级面板数据，从碳排放的角度考察了财政分权与环境污染之间的关系。他们发现分权程度的提高不利于碳排放的减少，分权可能会降低政府管制环境的努力。他们还发现，财政分权对碳排放的影响在不同能源消费结构、不同地理区位、不同环境政策的省份之间存在显著差异。例如，全国7大耗煤大省中，财政分权对人均碳排放减少的不利影响显著高于其他耗煤量相对较小的省份，但在石油消费较大的省份财政分权对碳排放的影响与其他省份并没有显著不同;实施“双控”(酸雨控制区和二氧化硫污染控制区)的省份，财政分权对碳排放的影响较小，这说明“双控”有利于抑制碳排放;东部地区财政分权对碳排放的不利影响较小，中西部不发达地区财政分权对碳排放的不利影响较大;财政分权对第一产业碳排放的影响不显著，但对第二、三产业影响较大。上述研究大多关注财政分权与环境质量的关系，发现分权程度的提高可能降低地方政府管制环境的努力，使得污染加剧，因此，这个角度主要是从环境管制角度来分析的。国外的许多研究指出，地方政府的环境保护努力下降也可能是财政分权导致环境质量恶化的原因。目前国内这个角度的研究比较少。闫文娟(2012)利用中国省级面板数据对废水、废气、固体废物投资治理的经验研究发现，财政分权显著降低了地方政府对环境的治理投入，另外，她还用财政分权和政府竞争变量的交叉项刻画了财政分权和政府竞争的交互作用，结果发现该交叉项显著为负，这意味着政府竞争加剧了财政竞争对环境治理的负面影响。因此，她认为，财政分权并不是环境治理投资偏低的主要原因，关键是由于政府竞争，财政分权对环境治理投资的负面影响被明显放大了。刘琦(2013)同时检验了财政分权对环境污染和地方政府治理污染投资的影响。实证结果发现，财政分权对污染排污量的影响是正的，经济增长会恶化环境质量，工业化进程和城市化以及人口增长会恶化环境质量。对环境投资和东中西区域的稳健性分析表明，财政分权会降低地方政府对环境治理的投资，因而更加重了环境的污染。他认为，环境问题的改善需要相关部门对地方政府考核机制作适当调整，地方政府应在其中发挥更为积极的作用。

三、已有文献的不足和进一步研究的方向

从国内外已有的文献来看，国外对财政分权与环境污染之间的关系研究显然更加成熟，理论框架主要以环境联邦主义为主，经验分析的模型更加丰富。相对来说，由于国内对这方面的研究起步比较晚，研究上主要以借鉴国外方法为主，并且从模型设计到理论阐释都比较粗糙。从国内已有的研究来看，大部分研究认为，财政分权会妨碍环境质量的提高，然而也有少数文献发现财政分权对环境污染的影响不显著，甚至有研究发现，财政分权有利于环境质量提高。但是，国内大部分研究对财政分权与环境污染关系的传导机制阐述不清晰，并且也很少在经验模型设计中考虑污染具有跨地区溢出效应这一特点。因此，未来的研究应该更侧重于财政分权对环境污染机制的研究，并在经验模型设计上更加精确和符合现实。

作者：张欣怡单位：北京语言大学国际商学院