环境污染损害的困境与发展建议
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我国现行的司法鉴定制度发端于上世纪50年代，在70代末基本形成一套固定的模式。2005年2月28日全国人大常委会通过并于同年10月1日起正式施行的《关于司法鉴定管理问题的决定》为中立环境损害司法鉴定机构的设置提供了依据。《决定》中明确规定国家对司法鉴定人或者鉴定机构实行登记管理，登记的鉴定机构和鉴定人公示后可开展司法鉴定活动。《决定》的出台有助于环境监测鉴定机构从其所隶属的行政关系下解脱出来，成立专业性、中立性环境司法鉴定机构，由司法行政机关统一管理，从而保持鉴定机构的独立性和中立性，符合广大人民群众的意愿。环境污染损害鉴定评估是综合运用经济、法律、技术等手段，对环境污染导致的损害范围、程度等进行合理鉴定吧、测算，是一项协助司法机关和当事人进行鉴别判断的专业活动，对环境管理、环境司法等提供服务。环境司法鉴定作为中介服务机构，推向市场化是近年来环境损害鉴定体制改革的发展方向。随着《全国人大常委会关于司法鉴定问题的决定》的出台和司法鉴定机构改革深入发展，环境司法鉴定机构的种类和数量将逐年增加。目前，全国成立环境司法鉴定机构的省市不是很多，现有的环境司法鉴定机构种类有：
(1)环境监测司法鉴定机构，(2)室内环境污染司法鉴定机构，(3)国家海洋环境监测中心司法鉴定所，(4)环境保护司法鉴定中心等。由于历史原因，我们的环保理念相对于西方发达国家而言起步很晚，加之加快经济发展是当前很长一段时间内社会生活的主导性话语，致使许多经济主体为了实现自身利益及效益的最大化而对自然环境进行盲目的开发和过渡利用，随之而来的生态环境破坏开始极大地威胁到人民的生活利益。虽然随着我国公民环保意思的不断提高，利用诉讼的方式实现对环境侵权进行追究的案件日渐增多，但是多数环境案件并没有得到妥善的解决。要有效应对这种局面，推动和完善环境污染损害鉴定评估是一个重要的举措和措施。为了推动环境污染损害鉴定评估发展，国家环保部出台了《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》(环发[2011]60号)。接着，出台了《关于印发(环境污染损害鉴定评估试点工作方案的通知)》(环办函[2011]1019号)，其中将河北、江苏、山东、河南、湖南、重庆、昆明五省二市作为试点地方，试点工作进展顺利，目前有4家获得司法部门批文。环境污染损害鉴定评估工作在试点过程中还是发现很多的问题，例如：目前国内环境污染损害鉴定评估相关的技术规范、评估标准缺乏；环保部环境规划院起草的《环境污染损害数额计算推荐方法(第І版)》中计算方法分类不能满足实际工作需求，需进一步补充和完善。目前国内环境污染损害鉴定评估司法资质严重缺乏，已经申请到司法资质的鉴定机构由于业务量较少或没有，导致鉴定业务运转过程中资金缺乏等问题。
2环境污染损害鉴定评估发展中遇到的困境
2.1立法滞后于现实需求
目前虽然国内已有广泛的环境法律，对造成“严重污染环境”的违法行为可提起刑事诉讼，环境纠纷可通过协商和调节机制解决，但是目前国内没有专门针对生态环境资源损害的立法，缺乏生态环境损害评估的管理及工作机制规定和基于环境修复的赔偿机制；环境公益诉讼和环境行政救济机制尚不健全；相关机构和司法机关在评价环境损害时的法律规定和程序不够明确；环境损害保险、经济担保制度不够健全。
2.2方法研究滞后于现实需求
目前国内关于环境污染损害鉴定评估的基础数据和方法研究尚不成熟。国外广泛采用的环境资源价值评估法与替代等价值分析尚未得到立法和行政主管部门的认可。农业、渔业、环保与海洋部门各有侧重，缺乏协调机制，各部门提出了不同的损害评估范围与评估方法。总体来看，没有形成统一规范的工作机制。现有技术导则存在缺陷和相互矛盾的地方。
2.3环境污染损害鉴定评估管理体系亟待完善
目前，国内环境损害鉴定评估的管理体系函待完善，目前尚未将环境污染损害评估工作纳入国家司法鉴定体系，未建立专业性的司法鉴定管理机构。环境污染损害评估司法鉴定业务属于可以由国务院司法行政部门商最高人民法院、最高人民检察院确定的第四类司法鉴定事项。但是目前尚未有管理模式、资格准入制度、业务监督等方面的规定。
2.4损害赔偿修复机制尚未建立
目前我国损害赔偿鉴定能力薄弱，技术和工作体系亟待建立，损害赔偿和修复近乎空白，需要尽快建立制度保障体系。中国目前仅有部分省与城市试行环境污染责任险与矿山环境治理恢复保证金制度。总体来看，由于尚未建立有效的环境损害赔偿资金保障制度，导致环境损害赔偿远不到位。环境责任保险承担范围过窄，没有建立完善的污染损害赔偿资金保障体系。传统的民事环境侵权有赔偿案例，生态环境资源损害赔偿尚无完全成功的案例。
3结论和建议
3.1完善环境污染损害赔偿法律体系在《民法通则》等相关法律的修订中明确定义环境污染损害的内涵和外延。在《环境保护法》的修订中明确规定环境损害鉴定评估制度，明确部门职责。在《民事诉讼法》等相关法律的修订中，明确将生态环境资源损害等赔偿内容纳入诉讼范围，并对诉讼主体、因果关系认定、费用承担、赔偿金管理等做出原则性规定。制定专门的《环境污染损害赔偿法》或《环境污染责任法》，研究环境污染损害在赔偿范围、赔偿责任、诉讼主体、鉴定评估技术、环境修复、公益诉讼性质、赔偿数额、公众参与等方面的特殊要求。
3.2规范环境污染损害鉴定评估技术与方法
重视制度体系和技术方法的顶层设计。加强基础科学研究与环境监测能力。逐步规范环境污染损害鉴定评估标准与技术方法。
3.3建立环境污染损害评估司法鉴定制度
明确环境污染损害鉴定评估的业务属性。按照“两级二元”管理模式对环境污染损害鉴定评估进行管理：建议由环保部门负责制度污染损害评估司法鉴定工作流程、技术方法和标准；司法部门负责对环境污染损害评估司法鉴定机构与人员进行登记、名册的编制和公告，资格的变更、撤销以及对从事鉴定的机构与人员的违法行为进行处理。
3.4构建损害赔偿与环境修复资金保障机制
健全并完善环境污染损害评价和赔偿的立法。加强环境污染损害评价与赔偿的能力建设。建立环境损害赔偿或责任基金制度，对于责任主体明确的采用企业污染损害赔偿基金，对责任主体不明确的采用专门的政府性赔偿基金，对于重大污染事故高发行业采用行业环境污染责任基金。完善环境责任保险制度，对高环境风险行业实行强制性投保，保险范围逐步从突发环境污染事故延伸至累积性环境污染事件，从传统损害扩展到环境污染治理费。完善生态环境恢复资金保障制度。
作者：戴中华薛琦蒋鹏张华单位：常州市环境科学研究院
