环境问题的现代和框架性立法论文
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论文摘要：环境问题的现代性将环境立法置身于复杂情境之中，环境法的“软化”正是立法上对于环境问题的复杂性的必要应对。环境法的软化具体表现为：法律规范的强制性让步于宽泛和灵活性的要求，框架性和指导性的规范内容增多，行政机关被赋予广泛的环境管理职能和行政裁量权。在环境立法的“软化”趋势中，协商合意日渐成为环境行政的主题词。
一、从框架性环境立法说起
在国内环境法讨论中，经常可以听到关于我国环境立法“过于原则和抽象，不易操作”的批评之声，并将之归因为我国立法机关过于强调立法“宜粗不宜细”的原则。
这一归因自然有其合理性，但就环境立法领域而言，“宜粗不宜细”原则未必是唯一的、甚或主要的原因。值得注意的是，即便不存在该原则的指导，环境立法同样可能保有抽象、概括和灵活的特点。这既是一个显著的事实，同时也可能是立法技术处理的一种必需——事实上，已经有文献指出，20世纪70年代中期以来，各国环境管理最显著的发展在于框架性结构环境法律的出现。框架性立法通常重视环境管理的总体目标和原则的确立，合理的机构设置，环境政策的总体框架和规划等问题，有利于为解决环境问题提供一个概括、广泛而灵活的法律框架，同时，也留下了可操作性的质疑。
二、环境问题的现代性与框架性环境立法
那么，作为环境问题的立法应对，框架性立法是否可以避免？这得从环境问题的现代性本质说起。对于环境问题的产生原因，有的将之归为人口增长；有的归为生活富裕；有的抱怨人的内在进取性；神父抱怨各种赢利，历史学家抱怨教会，政治家归罪于技术，环境主义者归罪于政治家们或者资本主义，还有个别观察家归罪于每个人自身。[3]在所有这些原因的背后，我们注意到，现代化仍然难脱其咎。
在加拿大社会学学者大卫·莱昂（DavidLyon）的著述中，现代化是一种与技术导向的经济增长密切相关的社会政治演进方式的概括，而现代性，则是那些演进所积累的结果。正如许多学者和思想家所看到的，现代性成功地开创了一种新的社会秩序，导致了前所未有的社会变迁，但同时它也生产出否定和对抗自身的条件。现代性是一柄双刃剑，一面是技术进步、经济发展、人口增加，工业化和城市化；另一面的阴暗中，除了马克思指出的资本主义背后的暴力、压迫和剥削；杜尔凯姆指出的混乱和迷失；韦伯指出的官僚制铁笼的奴役，齐美尔笔下的陌生人社会等等以外，还有日亦凸现的环境危机。一个明显的事实是，公害事件的发生，往往与工业化快速发展如影相随。不少城市居民突然发现自己笼罩在光化学烟雾中；农民对有毒的杀虫剂忧心忡忡；一些人抗议原子弹和核电站的射尘威胁；另一些人则遭受着体内高水准的铅或汞引起的痛苦。工业革命发源地英国和工业化快速发展国家日本、美国等国频频发生的公害事件，一件比一件让人触目惊心。在当今经济发展已经驶入快车道的中国，水问题已经相当突出：在中国617个城市中，近300个城市面临水资源匮乏（应当附带说明的是，这种匮乏并非水资源总量的匮乏，而是水资源的可用性和安全性的匮乏）；根据联合国粮农组织数据，中国主要河流5万公里长，已经有80％的河段由于污染不适合鱼类生长。由此可见，环境问题从一开始就作为现代化的副产品呈现于世，其本质是现代性的问题。
环境问题的现代性本质首先决定了其矛盾的社会属性。用社会学的语言表达，矛盾性是“将某一客体或事件归类于一种以上的范畴的可能性，是一种语言特有的无序，是语言应该发挥的命名（分隔）功能的丧失”。在鲍曼那里，矛盾性和秩序都是现代实践的产物，现代实践的出发点是要追求秩序，消除矛盾，然而矛盾性却在现代权力的每一次胜利中不断强壮。现代性的这一性状在环境问题上得到充分的体现——我们不难注意到，环境问题往往当前性和滞后性并存，广域性和区域性共在，与经济开发活动相生相克，依赖技术处理的同时却又缠绕于技术带来的种种负面效应。
环境问题的现代性还意味着环境问题与风险性密切相关。根据著名社会学家贝克（UlrichBeck）的风险社会理论，我们正处在从古典工业社会向风险社会的转型过程中，风险性和不确定性是这一过程中的标志性概念。从近年国际国内因温室气体削减、疯牛病、禽流感、致癌物质等诸多环境风险而产生的紧张和冲突来看，各国政府机关在进行环境风险管制时，都不可避免地面临一个共同的问题：担负着效率、回应和前瞻使命的公共机构，究竟如何在浩瀚的风险海洋中甄别应当予以管制的环境风险，并选择明智合理且卓有成效的控制手段呢？不管是环境经济学、环境管理学还是环境法学，回答这些问题都无法绕开风险评估的环节，并且在这个问题上都极易陷入不确定性的泥潭。
上述环境问题的风险性、矛盾性的社会属性决定了环境问题注定了属于复杂性问题。复杂性意味着非线性、不确定和偶然因素的大量存在，以及人类面对复杂系统的无知。早在20世纪70年代，康芒纳即向人们揭示，人口、富裕和技术，都在加剧环境危机。这三个因素并非各自静止存在、单独对环境发生作用，而是变动不居，交互作用，以乘积而非简单相加的方式促使污染增长。现代工业化的社会中存在着大量的形形色色的中心，有着不同的规模和特征，从人口密集的城市到人口相对稀少的村庄，生活其中的人们可能都在追求不同合作或冲突的利益。工商业发展、货物流通和服务、交通联系、生活方式选择，各自以不均衡的方式作用于各种环境媒介，构成异常复杂的社会系统和生态系统，我们很难真正了解所有这些作用元素相互之间的关联性。
了解到自然和社会的这种复杂性和非线性特征，对于环境风险的控制无疑是必要的。至少，需要人们借此反思传统的线性思维和行为模式，对某一事件或结果事先放弃简单、唯一的因果论。克劳斯·迈因策尔指出，物理的、社会的和精神的实在都是非线性的和复杂的，因此应当注意我们的行为的严重后果。在一个非线性的复杂的现实中，线性思维是危险的。我们需要一个生态学和经济学之间有着良好均衡的复杂系统。这要求我们在反思惯有的线性思维方式的基础上，探索对复杂性和非线性的环境问题的管理和控制方式。
三、环境立法“软化”的具体表现
从立法实践来看，环境法的“软化”正是立法上对于环境问题的复杂性的应对。20世纪70年代以来各国环境法律规范不约而同地体现出这样一种趋势。
第一，法律规范的强制性让步于宽泛和灵活性的要求，框架性和指导性的规范内容增多。如日本环境法中大量存在的有关公害防止的事业法的规定、有关行政指导和公害防止协议的规定；我国的《环境保护法》、《清洁生产促进法》的规定都明显具有“软法”的特点。
原田尚彦指出，如果公害控制只是规定严格义务，很多情况下很难达到目的，不少情况下需要参考地方的自然社会条件、产业特点，依靠行政指导、企业合作，适宜地找出切实可行的对策。在日本的公害控制实践中，依靠法令和条例的权力性限制不过是极小部分，大多数都是通过行政指导、缔结公害防止协定等多种非权力性行政手段的实施才有效地得以实现。
第二，行政机关被赋予广泛的环境管理职能。环境问题的现代性不仅仅决定了框架性环境立法在所难免，其所包含的广域性、滞后性和公共性因素还决定了环境损害的事后私法救济无力，环境问题更多地依赖于环境行政措施解决。在日本，大多数公害受害者不愿通过需要严格的程序、耗费钱力的裁判程序，而希望通过行政机关的专门知识和作为公共机关的信誉、有时依靠其政治力量，使问题简易迅速而且廉价地得到解决。学者因而总结，环境行政的必要性在于：在具有复合性、广域性的产业公害和城市公害的情形下，通常原因发生者、受害者都是不特定且多数的，基于以个人主义法理为依据的过失责任主义的私法解决办法有其限度，人们认为需要行政措施；司法救济原则上是事后救济，而且以金钱赔偿损害。因此，作为对人身生命、自然环境的侵害救济，是不充分的；通过诉讼谋求解决，需要花费时间，而且对违法性和因果关系作出立证，困难很多；此外，行政施行的各种事业，有时甚至会构成环境破坏的原因。[10]类似的情形在美国同样存在：法院职能的局限性，以及诉讼和诉讼制度的局限性（诉讼的个别、偶然性、抗辩制的对抗性、举证障碍、侵权法救济不足、以及诉讼代价高昂）都限制了通过司法途径控制环境危机的有效性。由于环境危机的广泛性和深刻性，控制和消除环境危机成为美国联邦和各州行政部门的职能。法院在控制环境污染或环境危机方面虽然能够发挥一定作用，但是这种作用同行政部门的规划和计划职能和日常管理职能的作用相比就是次要的了。只有全面、系统和持续的控制才能有效地控制环境危机，而这种全面、系统、日常和持续的控制只有通过行政部门的日常管理活动才能实现。[11]此外，现代环境法中实践风险预防原则（或理念）也十分需要行政机关的事前介入。典型的环境预防措施如环境政策以及环境行政计划。[12]因而，环境法律规范的内容侧重于规定环境管制体制、措施以及相关责任，主要为环境行政提供依据并进行必要的指导和制约，对环境行政手段十分倚重。
第三，行政机关被赋予广泛的裁量权。由于环境问题的复杂性，环境法律规范的框架化、不确定性和不完备性凸现，环境法倚重行政措施胜过司法措施，环境行政机关的裁量自由得到彰显。这既是社会环境的客观需要，也是立法技术上的一种必要处理。从一般意义上来说，由于现代社会变迁迅速、复杂，现代行政范围大、技术性高，造成了立法机关面临立法技术和价值选择的困难，基于灵活性、机动性、专业性和实验性的考虑，立法机关授予行政机关广泛的裁量权。[13]美国学者斯图尔特（RichardB.Stewart）指出，行政裁量权的产生不外乎以下三个原因：第一，立法机关明确授权行政机关在特定领域内享有完全自由的选择权；第二，由于制定法的含糊、概括或模棱两可而导致行政机关裁量权的客观存在；第三，由于立法机关排除对行政行为的司法审查而产生事实上的裁量权。①具体到环境行政领域，由于其相对于其他的管制领域尤为复杂，其所具有的科技关联、广度利益冲突、隔代平衡以及国际关联特点，[14]同时意味着环境问题的处理对专业行政机关和专业行政人员的高度依赖。单就环境标准一项来说，由立法机关直接制定各类排放标准和环境质量标准是不可想象的，只可能由专业机关利用其专门知识识别污染物，并根据污染物对环境的影响以及管制污染物可能对经济的影响而确定执行标准。美国有学者指出：尽管在理论上，空气污染和水污染问题完全可能通过由法院实施的私人责任规则而得到解决，但是，该方案实行之中的困难和缺陷已经使得负责的观察者赞同集中化、专门化的行政自由裁量权，认为其是处理环境问题过程中的一个必要因素。[15]超级秘书网
在复杂的环境问题面前，环境行政裁量权的产生在所难免，不同法治背景中存在的只是环境行政裁量权的行使方式，以及对环境行政裁量权的约束方式和程度的区别。不过，这一点在环境立法中有时难免被忽略，如我国《淮河流域水污染防治暂行条例》显然就没有意识到保留必要裁量空间的意义，以行政法规的方式对“2000年实现淮河水体变清”的目标予以明确确认，虽然实现了法规的明确化要求，但是这一规定实质上存在着对裁量权不适当的限缩，存在管制过度的缺陷，排除了具体执法部门对于淮河治污目标再行调节的灵活性。
四、结语
英国利物浦大学复杂性研究中心学者罗伯特·葛耶（RobertGeyer）在2005年一次复杂性研究专题学术会议发言中，分别总结了有序模式下的法则和复杂模式下的非生命系统、生命系统和意识系统的黄金律，指出，有序模式的法则包括因果律、简化论、可预见性和决定性；而复杂模式下的非生命系统、生命系统和意识系统的法则基本远离了有序模式确定和可预见的线性特点，走向非线性、不确定性、突现性和阐释性。在复杂模式下，单一因果性消失了，简化论、可预见性以及决定性遭到根本的质疑，新的法则得以生成：有限的因果性、简化论被整体论所融合、可预见性和不确定性并存、可能性取代了决定性、大量的偶然性突现、阐释性取代了规律总结。[16]由此可以预期，当所有这些法则渗入到环境法体系中，环境问题将在很大程度上依赖于行政部门的自由裁量，决策者很可能因为理性和信息的不足，不得不舍弃既往的全能形象，以公共理性和政治过程弥补个人理性和法律程序的不足，致力于追求裁量结果的“妥当性”而非“正确性”，环境管制因而更多地蒙上协商、合意的色彩。
