区域环境问题的多元化法律规制

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摘要：在环境资源与保护命题日趋重要的背景下，多元化的法律规制是旨在解决京津冀生态环境矛盾的区域性手段，也是阶段性实现国家治理体系和治理能力现代化的探索。落实多元化的法律规制则是助力将环境保护问题的解决提上日程，为生态文明建设贡献绿色发展路径。在京津冀一体化语境下通过完善协同立法、优化生态补偿机制以及建立用能权交易机制来打破行政区划的壁垒，降低区域内市场行为的环境成本，利用区域性规则与制度的优越性将区域环境实践经验与理论成果进一步推广适用，对新时代的环境困境做出有效的回应。

关键词：多元化法律规制；京津冀一体化；环境资源；区域协作

一、引言

我国发展已经进入新时代，生态环境的重要性逐渐凸显出来。随着社会的进步与经济的发展，环境资源的消耗程度不断加大，环境污染问题层出不穷，环境保护与资源分配等一系列问题急需解决。如何开源节流，在资源分配、利用效率、价值实现以及保护救济整个流程上实现公平与效益，已经成为我国生态文明建设和可持续发展战略的一项挑战。

二、京津冀一体化中存在的环境问题

可以肯定的是，从2014年京津冀一体化战略实施后，三地的经济建设得到了共同提升，但与此同时也付出了环境代价，京津冀区域内的环境问题日益凸显出来。基于环境影响的外溢性，京津冀区域内三地生态环境质量优劣紧密相连。近些年来，随着区域一体化逐渐深化，京津冀诞生了我国第一部区域协同统一对有关污染防治做出全面性规定的区域性立法，也为我国区域协同立法提供了先行先试的实践经验。总体来看，京津冀的环境发展是总体向好的，但是生态环境保护与资源问题仍然不可忽视。

（一）京津冀区域环境立法供给不平衡

单独来看，三地的发展阶段还有较大差异。北京已经进入了后工业化发展阶段，天津正在向后工业化阶段转变，河北还处在工业化中期阶段。三地产业结构、产业发展水平有着显著的梯度差。发展不平衡不充分侧面制约了河北省的环境发展，从而进一步制约整个京津冀区域的环境发展水平。如何利用区域一体化的便利在提高产业发展的同时兼顾环境保护才是重中之重。要解决这个问题，就要重视法制统一的前提。长期以来，我国的区域一体化发展普遍重经济发展，轻制度建设，重协议签订，轻法治保障，导致区域间立法不协调、执法有冲突、司法标准不一致甚至“逆一体化”的现象层出不穷。从立法的维度审视这个问题可以抓住其基本点。京津冀区域立法虽然把生态环境作为重点领域立项，但是关于生态环境利益在区域内三方协调补偿的立法供给明显不足。没有立法的奠基，地方政府无法形成统一高效的环境行政行为，市场主体没有规则指引。所以区域生态补偿立法供给的缺失导致政府部门在生态环境执法时缺乏法律依据，不利于行政的公信力与执行力。这也制约了地方政府的环境治理能力，削弱了治理效果。

（二）环境利益的协调机制缺位

从整体角度来看，河北省为了京津的环境可持续发展，自身做出了大量的牺牲。如在经历2013年年初的大范围持续性雾霾天气后，河北省持续性关闭了部分重工企业以减少京津冀区域的排放污染，可是与此同时也严重影响了河北省的经济发展。而一省的财政能力对环境保护的执行情况也会有反作用。如果把京津冀区域的环境作为一个整体的环境利益来看待，那么对于像河北省这种环境利益的让渡方如果不能在其他方面获得补偿，那么将会加大整个京津冀一体化中的发展不平衡，无论是环境生态维度还是经济社会维度，都会给整个京津冀区域的治理体系增加风险。

（三）环境权益交易市场不活跃

目前我国已经展开了浙江、福建、河南、四川四个省份的用能权交易试点。对于京津冀区域来说，环境权益交易体系还需要进一步完善。如何探索一套在京津冀区域内因地制宜的用能权交易制度是综合推进整个环境权益交易市场的运行，提高市场主体参与性和提高环境资源利用效率的制度前提与基础。

三、京津冀生态环境治理的制度背景与理论基础

（一）制度背景：生态文明建设

改革进入攻坚区深水区，我国社会的主要矛盾已经转变为人民对美好生活的需要与不平衡不充分发展之间的矛盾。生态文明被纳入五个文明之中，美丽中国建设和生态文明建设已经是现阶段中国的时代呼唤。在环境维度来看，人民对更加美好环境的向往与环境保护的不平衡不充分之间的矛盾成为亟待解决的焦点。总书记指出，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。如何用法治的路径解决环境问题，在法治的轨道上调和经济发展与“绿水青山”是目前面临的急迫挑战。

（二）理论基础：基于公共物品理论分析环境问题成因

基于上面的阐述，在京津冀区域内，生态环境保护的问题已经是推动区域一体发展面临的重要课题，那么如何回应则首先要分析问题的成因。生态环境属于广义公共物品，具有公共物品的典型特征。具有公共物品的非竞争性和非排他性。所以，一方面当区域内的某个个体在消费环境公共物品时不会产生竞争效应，不会影响到区域内的其他人的环境供应情况；另一方面，当区域内的个体在消费环境公共物品时，并不排他地支配该利益，区域内的其他人也可以共享该环境公共物品。区域内的所有人都可以享受环境资源所带来的利益。但同时也会产生一个问题，如果区域内的行政主体或者企业、个人不愿意主动提供环境资源或者承担相应的环境保护义务，环境保护的市场失灵的问题就会暴露出来。具体到京津冀区域内，区域内的所有环境资源具有固定的关联性，这种关联性不是单面性的，而是具有正反两面的影响，对区域内的整体发展既具有积极作用也具有消极作用，是一把双刃剑。正面来看，京津冀不论哪个区划内的环境、生态以及资源的良性发展都会对整体区域的环境治理以及经济建设产生积极的促进作用；而反面来看，无论是哪个区划内的环境资源出现负面问题，都会不可避免地殃及相邻以及相关联地区，最终影响到整个区域的生态整体发展。基于五位一体总布局的发展战略，生态环境的建设与发展是与经济建设协同向前的。在社会主义市场经济体制下，对于经济社会问题的调节，有着“市场”和“政府”两个抓手。在应对生态环境破坏这个问题时，市场和政府都是有力的抓手，但是把生态环境作为一种公共物品考虑，市场失灵才是导致我国现阶段面临环境问题的主要原因。所以我们首先应该解决的是如何通过完善环境领域的京津冀区域协调立法、区域生态补偿制度与京津冀用能权交易制度在内的法律规制来解决市场失灵。所以基于环境的公共物品属性，对于京津冀区域环境保护问题综合利用多元化的法律规制做出回应才是解决环境问题的有力途径。

四、多元化法律规制的探索

（一）完善京津冀环境领域的区域协调立法

立法是制度的先行。建立健全区域协调发展法律法规体系是健全区域发展保障机制的一项重要制度安排。生态环境国家层面的立法要立足全国的适用范围与法律的稳定性，对于京津冀区域而言，不妨先在区域内协同确立区域环境维度的地方性法律法规来进行试点。1.京津冀区域协同立法程序的沿用。区域协调发展的经济法治未来发展路向并非是基于与以往路向完全不同的全新建构，而是以既有制度条件为基础，同时做出适应新时代区域协调发展制度保障需要的必要回应，由此呈现出体系演进中继承与创新的形态。京津冀已经取得的区域协同环境立法成果与机制体制都是区域环境立法的宝贵经验。沿着京津冀协同立法已建立的优势路径，如发挥京津冀立法联席会议以及沟通交流学习机制等经过了实践检验的经验制度，可以节约立法资源，提高立法效率。2.建立和完善区域立法冲突清理机制。立法的本质是不同利益需求的博弈，区域协同立法需求是多元利益博弈的结果，因此，识别和平衡不同主体、不同层次、不同领域的利益需求并上升为共同的立法需求，是区域协同立法的必要前提。合理安排环境利益价值的平衡，对整体立法情况进行梳理，将已经阻碍现在经济社会发展的、有冲突的内容及时修改、废除，合理安排立法体例。因此，有必要建立区域冲突法规清理的常态机制，根据京津冀的地方特色制定区域冲突法规清理的具体标准，建立和完善冲突法规清理的操作程序并落实到区域立法文本。可主要由三地分别梳理本区域内地方性法规、政府规章及其他规范性文件，对其中带有地方保护主义倾向的条款进行清理；定期沟通，就三地冲突法规清理情况相互反馈、互相督促；保持动态跟踪，及时处理新出现的法规冲突问题。3.进一步扩大区域环境立法的公众参与。“在区域经济一体化的法律治理中，决策实施的公众参与尤其重要”。目前河北省人大官网上有专门的京津冀协同立法板块，京津冀协同立法的最新动态以及提供地方性法律的征求意见通道。立法也可按照已有这些事前监督程序来进行。此外，要增强公众的参与度以获得更大的公众认同感。可以适当地拓宽信息以及反馈的渠道。比如可以辐射大部分年龄段人们的微信公众号渠道和短信发送渠道以及电视广播宣传。此外也可以在社区基层定点设立宣传点，增大宣传度。4.增强立法信息的透明化。丰富的公众参与渠道是对立法监督的关键一步，之后就是确保立法信息的及时性与透明度。严格依法筛选涉及区域内公众环境利益的信息并及时在官方渠道。在进行涉及三地间生态利益重大决策时，保障公众参与，落实“绿色原则”。

（二）优化京津冀区域生态补偿机制

《生态保护补偿条例（公开征求意见稿）》中设专章规定了地方政府合作机制，但是具体条文规定只限于区域地方政府间签订区域补偿协议。这种合作治理的方式需要区域生态补偿机制的联动来进一步提升治理能力。要进一步优化区域生态补偿制度，要在遵循生态规律的基础上，充分发挥生态的社会功能和生态环境功能，实现整个区域的可持续发展。1.以京津冀间横向财政转移支付为依托的补偿方式。生态保护补偿条例（公开征求意见稿）》第二章规定了中央主导的财政补贴机制。对地方重要的自然生态系统，以及划定为重点生态功能区、自然保护地等生态功能重要的区域予以国家财政补助。这种以中央为补偿主体的生态补偿形式主要是以财政资金的形式，虽然可以直接、正面地对特定区域的环境治理提供助力，但是没有在横向上对地方政府间的环境行为加以规制。京津冀一体化的过程中，不可忽视的问题是三地间的产业结构水平、地方财政收入和生态环境资源供给不平衡，如果只依靠中央财政的扶持，并不能从反面抑制这种不平衡的加剧。建立区域生态补偿项目的三地间横向转移支付制度，由环境利益的受益者向环境利益的让渡者支付相应的补偿。正向来说，补偿了环境利益受损方的损失，也让环境利益受益方支付应有的对价；反向来说，在补偿责任的制约下，利用环境资源的代价会制约滥用行为。对于京津冀整个区域来说，利益让渡方可以基于补偿加大力度发展地方产业、加大环保资金投入等等，而支付对价才能获得环境利益的主体也会慎用环境资源，提高利用效率，助力环境治理。两个角度都会对区域环境综合治理产生积极作用。2.拓宽补偿形式。形成多种补偿形式可以改善资金补偿的单一与乏力。将诸如绿色产业扶持力度、外商投资引进、人才引进政策、联合资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等补偿形式。让环境受益方可以多角度来补偿让渡方的利益，加快带动让渡方经济发展，更好地加速一体化进程。3.统一补偿标准。建立区域间统一的补偿标准，可以增强生态补偿制度得以落到实处的执行力。没有统一的补偿标准，无法实现统一的约束力。环保主管部门应当在科学测算、合理规划的基础上通过三地沟通、协商确立一体的标准草案并提交审核通过。4.探索环保部门协作参与机制。我国《环境保护税法》第十四条规定了税务机关和生态环境主管部门协作加强地方环保税征收的工作机制。这种由专门机关负责所涉及领域的协作机制能够增强行政工作的专业性，增大执法效率，避免专业知识不足产生纰漏。京津冀生态补偿机制也可以借鉴这种模式，可以加强环保部门的程序参与，将这种参与方式落实下来形成常态化。发挥环保部门专业性的优势。在生态补偿立项的评估、提案中进行专业环境测评并提出意见建议，来进一步确保生态补偿项目的合理性。

（三）推动建立京津冀区域用能权交易机制

2016年9月，国家发改委在《用能权有偿使用和交易制度试点方案》中指出：“建立用能权有偿使用和交易制度，是党中央、国务院的决策部署，是推进生态文明体制改革的重大举措，对促进‘十三五’能源消耗总量和强度‘双控’目标完成，推进绿色发展，具有十分重要的意义。”“十四五”规划中指出“要推动用能权市场化交易”；国务院《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》中也指出“推动生态资源权益交易、探索建立用能权交易机制”。所以如何设计与完善用能权交易制度以及合理协调相关制度将关系到我国生态文明建设的推进、能源消费革命战略目标的实现。具体到京津冀维度下，推动区域用能权交易机制的建立与运行可以进一步提高环境资源利用效率，减少环境的负外部性影响，有利于以更小的成本保护京津冀环境。通过建立诸如综合历史法与基准法的初始分配制度、建立多主体合作监管制度、与其他环境权益交易机制的协调机制等制度，进一步完善京津冀区域用能权的整个交易流程，将其纳入法治的轨道下，从而在京津冀范围内综合推进环境权益交易制度的完善，促进可持续发展绿色道路的实现、推动区域内的生态文明建设的开展，助力绿水青山就是金山银山。

五、结语

生态环境问题正在给社会经济生活带来巨大挑战。环境保护与经济发展之间的价值衡量矛盾也日益突出。诸如生态污染、环境破坏、资源不足等一系列问题成为横亘在我国绿色发展道路上的壁垒。在京津冀一体化的语境下利用多元化的法律规制来解决环境问题是对这一时代命题的积极回应，也是对我国生态文明建设的推进，更是从制度上把“绿水青山就是金山银山”落到实处。

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作者：曹学珍   单位：河北大学法学院