中德环境立法差异的启示

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殷商时期，就有禁止在街道倾倒生活垃圾的规定，而且视其为犯罪。秦朝，农业生产有了进一步发展，对于自然环境和自然资源保护的法律也日趋增多和严格。而唐律中设有“杂律”一章，把山林川泽、苑圃、打猎作为政府管理的范围，还把城市绿化、郊祠神坛、五岳名山纳入政府管理的职责，划分禁伐区和禁猎区，从管理范围上超过了先秦时期。1840年鸦片战争后，西方国家由于工业发展需要，大量掠夺和侵占中国资源，在华工厂不注重环境资源保护，局部地区已出现工业生产造成的环境污染，自然资源破坏和水土流失等问题日益突出。在有识之士的倡导和推动下，先后制定过一些相关的环境资源法规。民国初期，孙中山在《建国方略》中，曾提出一个比较全面的国土资源开发利用计划方案，并大力提倡植树造林。但这一时期，由于战乱频繁，政局不稳，经济、社会和科学不发达，缺乏诸如发达的市场经济、科学技术、工业化、城市化等现代环境资源保护赖以发展的必要条件，使得中国环境资源立法远远落后于世界发展水平。从新中国成立到20世纪60年代末的环境资源立法，较多的是关于自然资源的保护。为此，制定了一系列有关保护森林、保护土地、改良土壤、防治水土流失和沙化、整理害河等方面的法规和规范性文件。但是，进入20世纪70年代，伴随着工业经济的发展，环境问题日趋严重。从1979年我国颁布实施第一部环境法律《环境保护法﹙试行﹚》开始至今，全国人大常委会相继制定了《环境保护法》、《环境影响评价法》等近30部环保相关法律，国务院还制定了60余部环保方面的行政法规，国务院有关部门、地方人大和政府也颁布了600多部环保规章和地方性法规，国家有关部门环保国家标准和行业标准1187项，初步建立了环保法律体系［2］。我国在经济总量翻两番的同时，通过立法等活动部分遏制和减缓了环境污染和自然生态破坏的趋势，推动了资源节约型、环境友好型社会建设。

德国环境立法的发展历程

在德国，环境法作为环境管制规定的历史始于快速发展的工业化阶段，当时的环境法律规定在有关工厂建立的规范之中，例如防止工厂的工业设施排放废气与噪音等的规定。在第二次世界大战后，德国也只有少量的环境法律存在，如1957年的水资源法和1959年的核能法。但当时没有人意识到这些环境法律之间存在着环境保护的共性。直到20世纪60年代，环境保护和环境法的概念才正式出现。当环境保护和环境法被大家所接受并成为一种共识后，环境法的重要性开始显现，德国的环境立法大致可以分为两个阶段，第一阶段是20世纪70年代到80年代，第二阶段为20世纪80年代之后至今。环境法在20世纪70年代成为了一个独立的法律部门，这是德国环境立法的一个转折点，开始了第一阶段德国大规模的环境立法工作，涉及空气污染防治、噪音管制、水资源保护与污染防治、自然保育以及废弃物处理。值得一提的是，在1970年之前，德国有关环境保护的法律都任由各个州自行规定，此后德国非常积极地在环境保护领域行使联邦的立法权，因此在20世纪70年代到80年代制定了许多环境法律，例如联邦污染防治法、联邦自然保育法、废弃物清理法﹙后于1994年修订为循环经济与废弃物法﹚、联邦森林法等。这一阶段的立法主要是针对防范污染所产生的危害以及预防措施，以预防、污染者负责、合作为管制原则；以设施、污染物质、土地资源为管制对象；以干预、给付、规划及计划为手段或措施所构成的。这个阶段的环境管制方法存在着以下缺点：个别环境法之管制目标不完全一致或相容，各个管制领域彼此重叠；个别环境法之间欠缺联系；法律规定过度或不足。针对德国环境立法中出现的上述缺点，顺应国际环境保护理念变化的趋势，德国从20世纪80年代是环境立法的新阶段。之前的环境立法多少是对特定环境领域所作的独立的立法规定，从这时起环境立法则以一种全新的姿态出现，环境立法涉及的是环境法的整体，对于环境法律中可以共同适用的部分进行立法，以体现环境法律之间的内在联系性，这种立法典型的如1990年制定的环境影响评价法、1990年颁布、1991年生效的环境责任法和1994年的环境信息法等；同时德国也开始酝酿对环境法的整合工作，以弥补数量不断增多的环境法之间不协调、重叠和冲突的情况。目前，德国已拥有世界上最完善、最详细的环境保护法律体系，联邦及各州的环境法律法规8000余件，还实施了约400余个欧盟相关法规［3］。可以说，健全的环境保护法律法规体系，使德国在较短时期内扭转了环境恶化的趋势，成为了世界上环境最好的国家之一。

中德环境立法之比较

﹙一﹚立法目的比较

立法目的是法所希望达到的境地或所希望得到的结果，是对法所要追求的价值最直接、最明确的表述。一部法律有符合时念价值、反映社会现实和公意的目的，才能达到良好的运行效果［4］。环境法的立法目的决定着整个环境法的指导思想、环境法的调整对象、环境法的适用效能，同时也反映了环境法的发展程度和人类对于自然的态度［5］。德国1990年5月14日颁布的《联邦污染控制》第1条本法的目的规定：本法律的目的是保护人类、动物、植物、土地、水、大气、农作物和其他物体免受有害的环境影响，并对需要被监测的设备可能有的危害、明显不利采取保护措施，预防有害的环境影响。1993年的《环境法典》草案第1条规定：为了环境的持久安全，法律的保护目标是生物圈的生存能力和效率，以及其他自然资源的可利用能力，环境保护的措施是为了人类的健康和健全。我国1989年颁布的《环境保护法》第1条规定：为保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，保护人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。可以看出，德国有关环保法律把立法目标对准了生物圈以及环境的可持续利用能力，强调环境保护的措施是保护人体健康。而我国有关环保法将保障人体健康与促进社会主义现代化建设同时作为立法目的，并将促进社会主义现代化建设的发展作为最终目的，现代化建设摆在了比人的健康更加重要位置，强调了经济优先。在现实中，一些地方政府经常以“挂牌保护”、“企业宁静日”等名义，规避环境法规，追求被“污染”的政绩，可以说与《环境保护法》的立法目不无关系。

﹙二﹚立法原则比较

我国环保的立法原则，主要包括同步协调发展，预防为主、防治结合，全面规划和综合决策，谁污染谁治理，地方政府对辖区环境治理负主要责任等五条原则。可以看出，我国政府在明确加强环境保护原则的同时，也在强调环境保护进程的条件性，即要求即经济、社会和环境建设同步规划、同步实施、同步发展，并且把环境保护当作国民经济和社会事业发展的重要组成部分来进行统筹安排、科学规划和合理布局，这无疑削弱了环境保护原则的权威性。接下来考察德国的环保立法原则。首先是事先预防原则，即不仅要求预防危险和消除损害，而且强调在危险和损害尚未形成时就采取措施，防治已认识到的风险出现或者减小到最小程度，对自然要珍惜、节约的加以使用，这与我国的“预防为主，防治结合”原则有一定的相似性；其次是污染支付原则，强调任何一个对环境造成污染或者损害的法人或自然人都要对避免和消除污染负责，承担相关费用，这又类似于我国的“谁污染谁治理”原则。最具特点的是广泛合作原则，要求重视提高公众环境意识，动员政府、学校、社会组织全面参与环保活动，使环保政策得到普遍的赞同和执行，为此还专门颁布了《环境信息法》［6］。公众参与环境保护原则在学理上早已被确立为一项环境法的基本原则，然而我国《环境保护法》中并未明确提出公众参与原则。相比之下，我国的环境保护首先是由政府推动的，自上而下进行，而德国更加重视环保政策公开和公众参与，对政府、企业等有关方面环境保护信息的公开提出了明确要求。目前，我国公众的环境意识逐渐提高，改善环境的呼声也日益高涨，但我国对有关立法中公众参与环保的形式仅限于征求意见、论证会和听证会，且对日程环保信息公开缺乏刚性要求。针对这一点，应立法强化环境公众参与和信息公开，通过舆论和社会监督改进有关工作。

﹙三﹚环境侵权损害赔偿比较

我国《环境保护法》第41、42条对环境侵权损害赔偿提出了原则性的规定，在具体判例中与普通侵权案件一样，适用《民法通则》和《民事诉讼法》。德国1991年专门出台了《环境责任法》，制定了许多有利于减轻环境污染受害人举证责任的制度：一是设备危险责任制度，该法附录中明确列举了96种危险设备，如果对环境造成影响而导致人身伤亡、健康损害或者财产损失，无论设备运营人有无过错，都应对受害人的损害负赔偿责任；二是因果关系推定制度，明确受害人只要能证明个案中的“设备能引起损害”，即可推定该设备与损害之间存在因果关系；三是受害人知情权制度，规定受害人可以向设备所有人了解设备使用及污染物排放等情况，设备所有人应当告知［78］。环境侵权不同于一般的民事侵权，实际判定中面临着诸多困难：一般来说，由于侵权者多为工商企业甚至集团，被侵权者一般为普通公民，侵权双方具有信息不对称、财力不对等的特点［9］；被侵权对象常常是某个地区范围内不特定的多数人或物，甚至是子孙后代，具有不特定性；环境侵权行为经常是很多因素积累并经过很长时间作用才逐步显现出其危害性，损害结果与环境原因之间常常没有直接因果关系［10］。我国现行《环境保护法》第41、42条对环境损害赔偿的法律规定过于宏观、笼统，对有些无法回避的现实问题未做规定，而民法有关规定又明显不利于受害人维权，造成环境侵权案件索赔难度大，相比较而言德国《环境责任法》显然更加符合环境侵权损害特点。

﹙四﹚环保法律体系比较

所谓环境基本法，是指在一国环境与资源保护法律体系内，由国家立法机关制定的和单项环境与资源保护法律相对应、处于最高位阶的法律［11］。德国从20世纪50年代开始，制定实施了大量的单项法律。由于环境保护、自然资源以及经济发展分别属于不同政府部门，相互之间在职能与行政目标上存在差异，难以从总体上达成国家的环境政策和目标，西方各国均通过制定基本法，将其他现行政策法律规定的环保基本原则、基本政策统一到环境基本法上来。为此，在单项环保法律基础上，德国于1959年和1974年分别制定了环保基本法《自然保护法》和《污染控制法》，该法的效力上是高于单项环保法，形成了以基本法为首、以单项法为补充的环保法律体系。而我国《环境保护法》不管从审议还是法律效力上，都与其他单行法没有区别，大量单行法在实施上因部门利益冲突而大打折扣，影响了实施效果。

中德环境立法比较的启示

﹙一﹚净化环境保护立法目的

首先要明确，环保法律的立法目的必然也只能是维护生物圈以及环境的可持续利用能力，保护人体健康。而我国将保护人体健康与促进社会主义现代化建设同时作为立法目的，显然有悖于环境保护法的初衷，从根本上动摇了环保法律的普适价值。促进社会主义现代化建设应当在推进政治制度改革、完善社会主义市场经济竞争机制等相关法律的立法目的中强调，而不应该出现在环境保护相关法律中。笔者建议借鉴德国有关做法，将我国《环境保护法》第1条修改为：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，制定本法”，并对其他类似法律法规作相应修改，以确立经济活动中以人为本、环境优先的原则。

﹙二﹚通过立法保障公众对环保的参与监督

公众环保意识觉醒是一国环保水平的重要标志。公众是环境公害的直接受害者，对环境状况最了解、最敏感，对环境危害也最深恶痛绝，是完善和实施环境立法的根本动力来源。近期，持续性全国雾霾天气的持续爆发，引发公众强烈关注和诉求。《环境保护法》只对环境信息公开作了原则性规定，实际中存在规避公众知情情况，甚至引发PX项目风波等公共危机事件。建议在《环境保护法》修订中细化公众参与环境保护程序，在规定政府环境信息公开义务的同时，明确直接赋予公众对环境的知情权、异议权、决策权和救济权，并可借鉴德国做法制定具体环境信息公开规定。

﹙三﹚健全符合环保特点的侵权赔偿法律制度

目前，我国对环境环境损害的界定、赔偿的原则和范围、因果关系的确认、举证责任、赔偿程序、免赔条件、追溯时限等一些基本理论还没有具体界定。建议有关部门加紧进行环境损害赔偿制度的理论研究和现实调研，做好顶层设计，解决好基本的理论与操作政策问题，针对当前日益增多的环境侵权纠纷，制定专门的环境侵权损害法律制度，对环境损害赔偿的基本问题作出明确规定，以提高修正案中关于环境损害赔偿规定的可操作性。

﹙四﹚完善环境保护法律体系

我国目前的环境立法还停留在单行法阶段，近几年的立法膨胀，迫切需要环境立法从单行法向框架法过渡。而制定高位阶的统筹各类环境与资源保护政策目标的环境基本法，是包括德国在内的西方各发达国家的普遍经验。建议在考察世界各国有关国家环境保护基本法基础上，将《环境保护法》修改成为我国环境保护的基本法，由全国人大而不是全国人大常委会审议，在适用效力上高于其他单行法律，在定位上主要明确环境保护的基本目的、基本方针、基本原则、基本制度、基本方法和政府、企业等有关方面的基本权力和义务。

作者：徐鹏博单位：中国人民大学法学院