突发环保事件立法论文

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摘要：我国每年都会发生许多环境污染、生态破坏等突发性环境保护事件，其应急处理实践出现了一些问题。这些问题的出现与法律缺乏规定、法律规定不周全和法律规定之间不衔接密切相关。本文在对目前我国环境保护事件应急立法存在的问题进行分析之后，认为应结合我国法律体系的结构制定由宪法的相关规定、《紧急状态法》和《环境保护法》的专门章节规定、《戒严法》的相关规定、《突发环境保护事件应急法》及其实施细则或条例以及其他环境法律法规和规章的相关规定组成的应急立法目标模式。由于目标模式的实现需要长时间的立法积累和创新、完善，而现在急需具有可操作的全局性和综合性法律规定，因此有必要制定过渡性的《突发环境保护事件应急条例》。由于系统化的制度是法律体系的生命之所在，本文最后对我国突发环保事件应急法律体系应包容的制度体系提出了自己的看法。

关键词：突发；环保事件；应急；立法；制度

一、我国突发环保事件应急实践目前存在的主要问题

（一）目前我国突发环保事件的发生状况

随着工业化程度的不断提高和改造自然能力的不断增强，近几年来，我国不断发生重大突发环保事件，给人民群众的生命、健康和财产造成了严重的损害。以2002年为例，在环境污染方面，全国发生11起特大和重大污染事件，共造成12人死亡，近3000人中毒。在生态破坏方面，全国发生森林重大火灾24起，森林特大火灾7起，重大和特大草原火灾各3起；森林病虫害面积847万公顷，比上年增加16.1万公顷。在生态安全方面，全国的食人鱼事件、三峡的紫茎泽兰恶草事件、北方的沙尘暴等事件给生态环境带来了一定的危害，并引起全国的关注。另外，酸雨危害和转基因物种的运输、种植和使用失控也存在引发突发环保事件的危险。[1]

（二）我国突发环保事件应急实践目前存在的主要问题

有突发事件必有应急措施。在防治突发环保事件的斗争中，既积累了一些宝贵的实践经验，也或多或少地出现了以下几个方面的问题：一是应急措施的采取与否往往不是依照法律的规定，而是依靠地方甚至国家领导人的认识水平和判断能力，缺乏法定的科学评估机制和预警机制；二是在信息报告、通报和公布的过程中，隐瞒伤亡、损害甚至整个突发事件的现象时有发生；三是应急措施的采取缺乏相应的应急预案，往往过分依靠临场发挥，人力、物力、运力、技术力量和资金难以全部按要求及时到位，各方面的行动难以协调地开展和协调；四是许多干部和群众因为有生命、健康、财产和抚育、赡养方面的后顾之忧而缺乏必要的应急行动积极性；五是不能有效地消除社会谣言，安置或疏散居民，平抑物价，维护社会的稳定；六是一些受灾群众难以从国家和社会得到充分有效的生活、生产救助和医疗救治，存在因灾致贫和因灾更贫的现象；七是应急行政权力的自由裁量权太大，虽然可以弥补现行法律规定的空白，填补现行法律之间的不衔接性，但由于缺乏相应的程序规则和权力对抗规定，容易造成应急权力失控和资源浪费；八是一些领导干部责任心不强，滥用权力或消极履行职责，给国家和人民群众造成了重大的损失而得不到法律的制裁。此外，随着环境保护问题的日益复杂，综合应急、流域应急、区域甚至全局性应急等罕见的应急现象也会出现，除了出现以上问题之外，在实践中还可能出现动员、戒严、应急财政保障等实际问题。

以上问题的出现或可能出现，主要的原因在于我国的突发环保事件应急法律体系不健全，法律制度不完善。为了更好地总结经验，解决上述问题，有必要全面、深入地研究突发环保事件的应急立法，找出其中的一些不足和缺陷，并结合我国的国情探讨相应的立法对策。

二、我国突发环保事件应急立法的现状及存在的主要问题

（一）我国突发环保事件应急立法的现状

突发环保事件应急立法主要调整国家机关与公民、单位之间的外部应急行政法律关系和国家机关之间的内部应急行政法律关系，其规定主要表现在宪法和宪法性法律、环境保护法律、环境行政法规、环境部门规章、自治条例、单行条例、环境保护地方性法规和行政规章之中。由于部门规章的应急内容仅涉及颁布部门的权力和义务，不能给其他部门施加环境保护的应急职责，因而全面性不强；自治条例、单行条例、地方性法规和行政规章的应急处理规定仅在局部地域有效，不具全局的适用意义。故本文仅从普遍性和全局的角度研究宪法与宪法性法律、法律和行政法规的应急问题。

1．宪法和宪法性法律的规定

在生态环境和自然资源的国家保护方面，宪法第9条第2款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物……。”第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”在特殊环境的保护方面，宪法第22条第2款规定：“国家保护名胜古迹，珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”可见，我国宪法对国家环境保护任务的规定采取了最具普遍适用意义的措辞，并没有明确地使用“紧急状态”、“突发事件”、“应急处理”等具有特殊适用意义的词语。不过，在法律没有特别规定的情况下，具有普遍适用意义的“保障”、“保护”、“改善”、“防治”等措辞应适用于突发环保事件的应急处理。

规定了国家基本的应急环境保护任务，还必须规定相关的应急职责机构。从国外的立法来看，紧急状态下的环境保护职责一般由议会、政府和军队分工履行。在我国，紧急状态下的环境保护职责由全国人大及其常设委员会、国务院和地方各级人民政府、军队分工履行。关于最高权力机关及其常设委员会的职责问题，我国宪法第68条第19项规定全国人大常委会有权决定全国总动员或者局部动员，该条第20项规定全国人大常委会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严。可见，在突发环保事件影响面广、危害相当严重时，全国人大常委会有权采取与其地位相适应的动员和戒严措施。关于国务院的职责问题，宪法第89条第6项规定其有权领导和管理经济工作和城乡建设，该条第7项规定其有权领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作，该条第16项规定其有权决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严。而环境保护的应急工作，无论从理论上还是实践的角度看，均渗透到了经济、城乡、文化和卫生等工作的方方面面，严重时还严重影响局部地域的正常状态，因此国务院享有突发环保事件的应急处理行政职权和省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严决定职权。同样地，从宪法的有关规定也可以看出，地方政府也享有一定的环境保护应急处理职权。关于军队的角色问题，我国宪法第29条第1款规定：“中华人民共和国的武装力量属于人民。它的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，努力为人民服务。”由于参加突发环保事件的应急处理属于参加国家建设、努力为人民服务的范畴，因此军队参加突发环保事件的应急处理是有根本大法的依据的。超级秘书网

2．环境保护法律的规定

在宪法规定的指导下，我国的综合性环境保护法律、环境污染防治单行法律、生态破坏防治与自然资源保护单行法律对突发环保事件的应急处理分别作出了综合性和专门的法律规定。

（1）综合性环境保护法律的规定

1989年的《环境保护法》是我国的综合性环境保护法律，该法除了规定具有普遍适用意义的一般原则、基本制度和法律责任等内容之外，还针对突发环保事件的应急处理作出了专门的规定。该法第31条规定：“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。可能发生重大污染事故的企业事业单位，应当采取措施，加强防范。”由于《环境保护法》并不是全国人大通过的，根据《立法法》的规定，它不是真正意义上的环境基本法，因而该法第31条的应急处理规定不能指导其他单行环境法律有关突发环保事件应急处理规定的创设工作。不过，该法可以衔接各单行环境法律有关突发环保事件应急的规定，弥补其规定的不足，并适用于各单行环境法律没有规制的突发环保事件，如突发环境噪声污染、次声波危害、振动危害、有毒有害物质污染、转基因食品和生物危害、生态安全危害等事件。