海洋倾废论文：市域海洋倾废监管探究

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本文作者：桑恒春高如峰刘鲁燕作者单位：上海市海洋管理事务中心

海洋倾倒区管理

1上海市管辖海域内的海洋倾倒区及使用情况

目前，上海市管辖海域分布有5个正式倾倒区和1个临时倾倒区，分别为吴淞口北、鸭窝沙北、长江口1＃、长江口2＃、长江口3＃倾倒区和金山临时倾倒区，均为疏浚物倾倒区。其中吴淞口北、鸭窝沙北、长江口1＃倾倒区和金山临时倾倒区位于近岸海域。吴淞口北倾倒区，1990年4月批准，面积1．5km2，现为长江口海域使用最为频繁的倾倒区；鸭窝沙北倾倒区，1990年4月批准，面积0．79km2，水深10m，靠近长兴岛造船基地，近年来很少使用；长江口1＃倾倒区，2010年11月2日批准，面积0．5km2，年倾倒量1000万m3以内，日倾倒量控制在1万～3万m3以内；长江口2＃倾倒区，2010年11月2日批准，面积2．4km2，年倾倒量800万m3以内，日倾倒量控制在2．9万～1万m3以内；长江口3＃倾倒区，2010年11月2日批准，面积9．0km2，实行分区作业，采用轮流倾倒方式，年倾倒量2000万m3以内；金山临时倾倒区，2010年8月17日批准，面积为1．54km3，使用期限为3年，年倾倒量为60万m3，日最大倾倒量1万m3。各倾倒区位置见图1。通过对2009—2011年倾倒量统计，可以看出黄浦江港区、宝山港区、崇明岛的全部疏浚物和长兴岛、外高桥港区的大多数疏浚物都倾倒在吴淞口北倾倒区，这是因为吴淞口北倾倒区距各港区距离较近，且风浪较小，倾倒单位从节省运输成本和航行安全考虑，倾向于申请在此倾倒，成为使用频率最高的近岸倾倒区。2010年度鸭窝沙北倾倒区仅批准2个疏浚项目倾倒，2009年和2011年度没有使用，因其靠近长兴岛造船基地，为防止倾倒疏浚物对造船基地的不利影响，将逐步停止使用；长江口1＃、2＃、3＃倾倒区主要用于倾倒深水航道疏浚物，容量很大，长兴岛和外高桥港区也有部分疏浚物倾倒在长江口1＃倾倒区，但数量较少，2＃、3＃倾倒区尚无近岸疏浚物倾倒；金山临时倾倒区用于倾倒杭州湾北岸海洋工程建设和维护性疏浚产生的疏浚物，仅2011年度有1个维护性疏浚项目在此倾倒，使用很少。

2吴淞口北倾倒区的年度倾倒总量控制和长江口1＃倾倒区的倾倒量调配

吴淞口北倾倒区位于长江口南港北侧边滩一矩形区域，其北侧600m区域的水深在0m左右，已停止倾倒，南侧400m区域的水深从0～10m以上，向航道倾斜，南缘紧贴航道；在此倾倒的疏浚物除少部分以悬浮物形式直接扩散外，大部分直接滑入或被水流带入航道主槽［2］。吴淞口北倾倒区至今已使用20多年，倾倒量逐年上升，倾倒物常年累积必然会危及航道安全。因此，需对吴淞口北倾倒区进行年度倾倒总量控制，上海市海洋局根据近年吴淞口北倾倒区水深测量和倾倒量统计结果，初步确定吴淞口北倾倒区的年度倾倒总量控制在400万m3，超出的倾倒量将调配至长江口1＃倾倒区倾倒；同时，在审批过程中将外高桥和长兴岛的疏浚物调配至长江口1＃倾倒区倾倒，充分利用1＃倾倒区的容量并减轻吴淞口北倾倒区的压力。

疏浚物的资源化利用

上海海域面积在9000km2左右，拥有崇明东滩鸟类国家级自然保护区、九段沙湿地国家级自然保护区、长江口中华鲟自然保护区和金山三岛海洋生态自然保护区4个自然保护区，具有重要的生态功能；上海海域又是重要的航运密集区，近岸海域已经很难选划大容量的海洋倾倒区；而远海选划倾倒区，倾倒单位将大幅增加航运成本和安全风险，还会导致不到指定倾倒区倾倒等违法行为的增多。疏浚物的倾倒会对海洋环境、海洋生物栖息繁殖和海洋资源利用产生较大影响。疏浚物的资源化利用无疑是其处理的最佳方式，将从根本上减少海洋倾倒量，减缓近岸倾倒区紧张的状况。疏浚物资源化利用需要给予政策支持，利用方式主要有如下3种。（1）制造填海材料和新型建筑材料［1］。通过疏浚物脱水和固化技术，提高脱水速度和效果，把疏浚泥迅速转化为填海材料和新型建筑材料，进行综合利用。上海市海洋局联合上海交通大学已开展了该项课题研究。（2）疏浚物吹填造陆。上海市已有成功案例，如横沙东滩圈围利用长江口深水航道建设产生的疏浚物，既提供了圈围工程泥沙来源，又解决了疏浚物的倾倒问题。（3）倾倒区泥沙的资源化利用。倾倒区的细颗粒淤泥被水流漂走，积累下大量优质泥沙，引导圈围工程建设单位利用倾倒区泥沙，既扩大了倾倒区容量，充分利用泥沙资源，又节省了建设资金，如近期上海市金山区一圈围工程将申请利用长江口1＃倾倒区的泥沙。

海洋倾废管理现状

上海市海洋局创新了三段式倾废管理新模式，即在许可证申请、生效和无效阶段（即许可证过期后）开展事前、事中和事后监管。事前监管主要是受理、审查申请资料，实地踏勘疏浚现场，调访业主核实疏浚区域的位置和面积、倾倒量、倾倒日期等信息；事中监管是在许可证有效期内，开展执法检查，查处伪造倾倒许可证、不到指定倾倒区倾倒、倾倒过程撒漏、倾倒建筑渣土等违法行为；事后监管是对许可证过期后继续倾倒或未经许可倾倒等违法行为的监督管理。

1主要倾倒单位

上海市从事海洋倾倒业务的单位主要有16家，其中规模较大的有10家。倾倒许可证多由倾倒单位根据业主委托向上海市海洋局申请，业主直接申请的很少。业主和倾倒单位都是海洋倾废管理的监管对象，但直接监管对象为倾倒单位。加强对倾倒单位的监管，引导其依法申请、依法倾倒，对于提高倾废管理水平具有重要意义。

2倾倒申请材料存在的问题

申办倾倒许可证应向上海市海洋局提交的材料有：《废弃物海洋倾倒申请书》《申请海洋倾倒许可证告知承诺书》《疏浚区域浚前水深图》《疏浚物倾倒合同》和《疏浚物分析测试报告》。在受理、审批过程中，发现《疏浚区域浚前水深图》《疏浚物倾倒合同》和《疏浚物分析测试报告》存在一些问题，主要有：①部分倾倒单位提交的《疏浚区域浚前水深图》制作粗糙，存在疏浚区域或浚前水深未标注或标注不清等问题，根据水深图无法核算倾倒量。②部分项目的《疏浚物倾倒合同》为包年合同，包年合同未明确全年总倾倒量或每次施工的倾倒量，给倾倒量核实带来困难。③部分倾倒单位提供的《分析监测报告》为其他单位办理，存在互借现象，有的倾倒项目的疏浚物采样点选取过少，或不在疏浚范围内。另外，还存在着少数倾倒单位通过使用虚假申请资料少报倾倒量等问题。

3倾废管理改进措施

在倾废管理实践中，针对存在的问题，从受理审批和执法监督两个方面提出了以下改进措施。（1）上海市海洋局受理窗口应验明《疏浚物分析监测报告》原件与复印件是否一致；审批时应检查《疏浚物分析监测报告》的委托单位是否为该倾倒单位，采样地点是否在疏浚范围内，采样点个数是否满足技术规范要求。（2）《疏浚区域浚前水深图》应明确标注疏浚范围的长度、宽度、浚前水深、比例尺和绘制单位，能够根据图纸估算倾倒量；《疏浚物分析监测报告》的采样点需在水深图上标注；另外，倾倒单位还需提供加盖业主公章的《疏浚区域倾倒量计算表》。（3）上海市海洋局应对倾倒量存疑的项目进行复核，委托第三方测量疏浚面积和浚前、浚后水深，出具测量报告，核实倾倒单位申报的倾倒量。（4）申请时倾倒单位应提供《疏浚物倾倒合同》原件，合同中应明确倾倒量，受理时应检查合同原件与复印件是否一致。包年合同中若同一疏浚工程分两次或多次施工，应在第一次倾倒时申请整个工程和本次倾倒行动的倾倒量，以后分期疏浚时再申报每一期的倾倒量；待工程完工后，核实总申请倾倒量与各期倾倒量之和的差别，按实际倾倒量收取倾倒费。（5）在执法过程中，上海市海监总队根据《行政许可法》“谁审批谁监管”的原则，应明确与东海海监总队的职责划分，对查处的违法倾倒行为予以信息共享，以整合资源最大限度地提高执法能力。

海洋倾废记录仪的安装试点

对于部分倾倒单位存在的未经许可倾倒，未到指定倾倒区倾倒，倾倒过程沿途撒漏等违法行为，上海市海监总队因执法船舶、装备和人员不足，不能全天候执法，而倾废记录仪可以有效提高执法能力。经改进的倾废记录仪能够实时记录抛泥船舶的航迹、航速、航行时间、吃水深度等重要数据，并在发生疑似非法倾倒时发出警报，倾废仪记录的数据可与室内监控系统联网实时显示［3］。倾废仪在野外环境中具有较强的适应能力，不易损坏，稳定性较高，具有作为执法仪器的技术性能。上海市的倾倒单位尚未安装倾废记录仪，进行倾废记录仪的安装试点，是上海市海洋局2012年度的重要工作。目前，已选定了倾废记录仪的生产厂家和型号，将选定两家倾倒单位进行安装试点，积累倾废记录仪的使用管理经验，为推广应用做好技术准备。现阶段需要解决的一个问题是，虽然倾废记录仪从技术上能够达到执法仪器的要求，但其安装的法律依据与记录数据的法律效力在现行倾废管理法律法规上尚无明确规定。安装试点阶段，倾废记录仪将不作为执法仪器。在上海市海洋环境保护法规的立法工作中，上海市海洋局将积极争取确定倾废记录仪的法律地位和记录数据的法律效力，为倾废记录仪的推广应用提供法律保障。

研究制订海洋倾废规范性文件

针对上海市尚未制定海洋倾废地方性法规的现状，为了提高海洋倾废管理水平，上海市海洋局依据现行法律法规和上海实际情况，拟从以下6个方面研究制订上海市海洋倾废规范性文件。

1明确海洋倾废、废弃物的定义

规范性文件中的“海洋倾废”是指由上海市海洋局受理、审批，利用船舶向上海市管辖海域指定海洋倾倒区倾倒三类废弃物及人体骨灰的行为。规范性文件中允许倾倒的“三类废弃物”仅指上海市内码头、航道、电厂取水口等疏浚产生的不属于《中华人民共和国海洋倾废管理条例》附件一和附件二的疏浚物；内河底泥、建筑渣土、工业废渣等不在允许倾倒范围之内。一直以来，为了保护海洋生态环境和航道安全，东海分局和上海市海洋局严禁向上海海域内的倾倒区倾倒建筑渣土等物质，但现行海洋法规中并无禁止倾倒建筑渣土等的规定。规范性文件将明确上海市海洋局受理、审批废弃物的定义，明确禁止倾倒建筑渣土等物质，填补执法依据的空白。

2倾倒区的管理

规范性文件将规定实行倾倒量核实、倾倒区容量评价、年度倾倒总量控制、倾倒区范围标志设置、倾倒区环境监测与保护、建设倾倒区作业监视系统等制度。对倾废管理法律法规未明确的内容进行细致补充，为开展倾倒区各项管理工作提供依据。

3倾倒许可证的申请、受理和审批

规范性文件将从申办倾倒许可证的责任主体、申请材料、受理决定、许可决定、审批时限、许可证变更（包括加船和延期）、倾倒费缴纳等方面进行细致规范，方便申请单位，提高受理、审批效率。

4疏浚物监测评价

规范性文件将规定疏浚物的委托监测、样品采集原则和监测标准。对监测单位的资质、采样点个数和监测费收取等进行规定。

5倾倒作业的监督管理

规范性文件将制订疏浚物装载核实、倾倒作业记录和报告、倾废记录仪安装使用和管理、倾倒作业公告、倾倒方量认定原则等条款，为海监执法提供法律依据。该规范性文件也将明确倾废记录仪的法律地位和记录数据的法律效力，规定倾废记录仪将作为执法仪器在倾倒船舶中推广使用。

6法律责任

将规定行政处罚适用措施、海洋环境污染损害赔偿措施、表彰和奖励措施。上海市海洋倾废规范性文件预计2012年底编制完成并向上海市法制办报批。规范性文件符合现行法律法规，针对海洋倾废管理出现的新问题，制订详细的管理措施，具有较强的可操作性。

结论

上海市位于长江与东海交汇之处，航道、码头等容易淤积，疏浚物倾倒量居于全国前列。本研究主要对以下内容进行论述和探讨：①上海市海洋倾废管理依据的法律法规和国家海洋局文件。②统计了2009—2011年签发的许可证数量和倾倒量，并对统计结果进行了原因分析，年内比较为第一季度或第四季度签发许可证较多，倾倒量较大；年际比较为倾倒量年均增加70万～80万m3；按港区比较为2009年黄浦江港区倾倒量最大，2010年和2011年外高桥港区倾倒量最大，其次为黄浦江和宝山港区，再次为崇明三岛和杭州湾北岸港区。③统计了上海市管辖海域内海洋倾倒区的分布和使用情况，吴淞口北为使用频率最高的近岸倾倒区，初步确定年倾倒总量应控制在400万m3，超出的疏浚物和外高桥、长兴岛的疏浚物在审批中应调配至长江口1＃倾倒区倾倒。④分析了疏浚物资源化利用的重要性，提出了3种利用方式，上海市已开展相关研究和工程实践。⑤分析了上海市海洋倾废管理现状，倾倒申请材料存在问题，并从受理审批和执法监督两方面提出了5条改进措施。⑥上海市海洋局将积极争取在地方性海洋环境保护法规的立法中明确倾废记录仪的法律地位和记录数据的法律效力。⑦上海市将制订海洋倾废规范性文件，将明确禁止向海洋倾倒建筑渣土等物质，明确倾废记录仪将作为执法仪器在倾倒船舶中推广使用；规范性文件还将对倾倒区管理，倾倒许可证的申请、受理和审批，疏浚物监测评价，倾倒作业的监督管理等进行详细规定。研究提高海洋倾废管理水平对于上海市海洋环境保护具有重要意义，同时也为各沿海省、市、自治区的海洋倾废管理提供借鉴。