城市空气污染防治对策研究
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（一）立法滞后
《大气污染防治法》是我国有关城市空气污染防治方面位阶最高的法律。然而，这部由全国人大常委会颁布的法律，却是在十四年之前修订的。各地关于城市空气污染防治方面的立法也普遍存在着滞后的问题。以四个直辖市为例，直到2014年7月，上海市的《上海市大气污染防治条例》才得以在市人大常委会审议通过，而在此之前施行的《上海市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法》是在2001年颁布、2007年修订的；北京的情况同上海相似；天津目前适用的仍是2004年修订的《天津市大气污染防治条例》；重庆市甚至在地方性法规级别没有进行专门的立法来对城市空气污染防治进行相关的规定。由此可见我国在城市空气污染防治方面立法的滞后性。我国的社会经济结构在近些年发生了巨大变化，与大气污染有关的污染源数量、污染规模、排污强度等量化方面以及排污方式、排污水平、排污手段等技术方面都随着社会经济的不断进步而显著变化着。现有的多数有关城市空气污染防治方面的法律法规已不能完全适应目前的防治形势，因此需要加紧修订。
（二）配套法规不完善
不论是《大气污染防治法》还是有关城市空气污染防治的地方性法规，都存在着某些条款规定过于抽象的问题。应当说，作为一部法律或者地方性法规，这是极为正常的现象。但是，为了保证这些抽象却必须被遵守的条款得以贯彻落实，必须将这些条款细化成相关的配套法规。举例来说，《天津市大气污染防治条例》第4条规定：本市行政区域内的任何单位和个人必须遵守《中华人民共和国大气污染防治法》和本条例，履行保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告；有权对环保部门和其他有关行政管理部门及其工作人员不依法履行职责的行为进行检举和控告。上述条款赋予了天津市民环境举报权，任何人都享有对排污单位或者个人进行检举、控告的权利，任何人也都享有对行政不作为的政府部门进行检举、控告的权利。但目前天津市民最主要的投诉渠道就是拨打12369环保举报热线，不仅投诉渠道单一，而且就如何保护举报市民、给予什么样的奖励、公众如何监督举报后的处理程序等细节，天津市尚未作出具体规定。最重要的是，根据没有救济就没有权利的法律原则，对天津市民的这项检举控告权受到侵犯时如何保护，天津市也未作具体的规定。
（三）立法思维单一
各国在工业化过程中都或大或小发生过环境污染事件，英国伦敦“雾都”称谓的来源，美国洛杉矶光化学烟雾事件，日本水俣病、米糠油事件等等，似乎都在向我们揭示着这样一条信息：环境问题是一个国家在工业化过程中必然会遇到的问题，环境保护与经济发展有着不可调和的矛盾。虽然笔者赞同，环境污染是经济发展的必然代价，但另一方面，笔者相信，有效的防治措施能够降低环境污染的程度，至少将环境污染控制在不至于威胁到人体健康及可持续发展的范围内。所以，如何建立有效的防治措施，在笔者看来是解决环境问题的关键。纵观我国城市空气污染防治的法律法规，无一例外都以执法和监督为立足点进行立法，立法思维过于单一。造成这种结果的原因，既有上位法的影响，也有固有思维的影响，我们始终将惩治违法犯罪作为法律的基本价值。但环境污染尤其是空气污染的防治有别于其他需要进行立法规制的事项。其一，环境保护与经济发展在一定程度上存在对立；其二，环境问题涉及到科学技术、环境标准等专业性问题，污染源为小型企业或者个人时，仅靠自身很难落实相关规定；其三，法律规制属于事后救济，而空气污染的影响范围广，速度快，破坏性强，事后救济显然不能有效保护环境和国民的生命财产安全，因此事前防范，即让潜在违法者自觉遵守法律法规的规定，显得尤为重要；其四，环境执法者没有足够的资源来掌握所有的污染源。因此，在进行有关城市空气污染防治的立法时，如果我们仅以“堵”作为立法的主要角度，也就是仅以禁止性规定以及惩罚作为主要的法律手段，并不能取得较好的治理效果。针对空气问题的特殊性，笔者建议转变我们固有的立法思维，从单一的以“堵”为主到“疏”、“堵”结合，将打击违法排污和引导、激励自觉遵守法律相结合。
二、对完善我国城市空气污染防治立法的建议
在前述谈到我国城市空气污染防治立法的不足时，笔者指出我国立法过于滞后，在此笔者建议应及时更新空气污染防治的相关法律法规。在对空气污染防治法律法规进行制定或者修订时，笔者建议在借鉴国外先进立法经验的基础上，从以下几个方面完善我国的空气污染防治立法：
（一）加大财政投入，建立激励制度
激励制度应包括财政补贴、税收优惠以及各类奖励。激励制度的建立，是立法思维从以“堵”为主到“疏”、“堵”结合转变的重要标志。激励制度能够引导排污者主动遵守法律法规，这是从源头上控制空气污染源最有效的手段。英国政府在这方面的做法值得借鉴。英国政府为了鼓励能源利用效率和节能技术的应用与开发，对中小企业和大企业分别设定了不同的基金来为企业提供无息贷款以更新设备、研发节能技术。我国企业，尤其是中小企业，在融资都成为难题的情况下，很难留出足够的资金进行设备的更新和技术的研发，所以设立专门的基金来可以有效帮助企业淘汰老旧设备，更新技术，以满足清洁生产的标准。再者，政府可以委托第三方机构进行技术研发，研发结果应与本行政区域内符合一定条件的企业，如连续三年以高于地方性法规规定的标准进行排污的企业，实行免费共享；而未达到条件的其他企业可自愿申请使用该研发结果，但需收取较高的使用费用。另外，空气污染监管部门可以在建立达标企业名单目录的基础上，对自觉遵守空气污染防治法律法规的企业通过各大媒体进行通报表彰，并给予相应补贴或者政策优惠。针对污染源为个人的情况，政府应鼓励其对污染源进行申报登记，以使政府全面掌握污染情况，并参照针对企业的处理方式，对自觉更换设备，减少污染物排放的个人提供无息贷款并进行奖励。投入资金可由地方财政与中央财政按比例共同负担。
（二）加大处罚力度，提高违法成本
不论是《大气污染防治法》还是各地方的地方性法规中规定的法律责任，都普遍较轻，有些甚至可能低于违法排污所能获得的经济利益，这在实质上就是变相鼓励违法排污的行为。欧美等发达国家对于违反空气污染防治法律的处罚都极其严厉。对违反《清洁空气法》进行超标排放的行为，美国将给予行政的、民事的甚至是刑事的处罚。德国其刑法典中还规定有污染大气罪，对严重的污染空气行为以刑事处罚。我国在制定或者修订空气污染防治的法律法规时，也应当加大处罚力度，提高违法成本，必要时可探讨将污染空气的行为在刑事责任上由结果犯转变为行为犯的可能性，让违法所要付出的成本与守法所能获得的效益形成鲜明的落差，促使潜在违法者自觉遵守法律法规的规定。
（三）适时考虑征收排污税与处罚违法排污不同
排污税的征收对象是任何向空气中排放污染物的单位和个人。排污税的征收需要考虑到不同污染源、不同污染规模以及不同污染程度等因素，设置不同的税率。目前世界上已有较多国家在征收排污税。例如，英国自2001年开始对电力、天然气、液化石油和固体燃料等特定能源生产商征收气候变化税，并随时根据国家经济状况调整税率；2008年英国又在全国范围内开征机动车环境税，并根据机动车的二氧化碳排放量制定不同的税率分别征税。排污税的征收，能够在更大的范围内有效促使排污者自觉进行设备更新及清洁技术的研发，更有效地保护城市的空气质量。当然，这一制度的设置还需要各方进行反复论证，需要众多配套的法律法规进行完善。
（四）完善公众参与制度
重视公众监督作用公众的监督不仅可以使环境执法部门及时掌握污染源的情况及排污者的违法情况，更能促使环境执法部门在公众的监督下严格执法，依法执法，有效提高环境执法的效率及质量。但是目前，我国的环境监督制度还有待完善，相关配套法规需要细化，对于如何维护公众监督权、如何保护举报者、如何奖励真实的举报信息等，都需要作出更加具体的规定，使违法排污的行为无处遁形。在我国微博、微信等网络平台的普及，大大拓宽了公众的监督渠道，我们的法律法规亟需完善相应的制度，将这些新兴平台纳入举报途径并加以管理规范。
作者：张凯丽 单位：天津大学文法学院硕士研究生
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