市域养老体系调查探究

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本文作者：杨莉作者单位：武汉市社会科学院

目前在武汉市老年人口中，80岁以上高龄老人数量稳步上升、比例增大，已达到160555人，占全市老年人总数的12.16%，100岁以上人口达到275人。高龄化趋势明显。

相对与欧美、日本等发达国家人口老化时雄厚的经济实力，中国面临的状况是“未富先老”，即在人均收入很低的情况下人口就已经老化。据统计，1980年，全国在职职工与退休人员的供养比是13：1，2005年供养比是4：1，预计到2020年，抚养比例将达到2.5：1。另一方面，医疗保障也是养老服务的最要内容。卫生部曾经有过统计，60岁以上老年人慢性病患病率是全部人口患病率的3.2倍。但目前老年人看病难、看不起病仍是一个普遍现象。家庭养老功能的逐渐弱化根据最新的第六次全国人口普查数据显示，全国31个省、自治区、直辖市共有家庭户40152万户，家庭户人口124461万人，平均每个家庭户的人口为3.10人，比2000年人口普查的3.44人减少0.34人。家庭户规模继续缩小，主要是由于我国生育水平不断下降、迁移流动人口增加、年轻人婚后独立居住等因素的影响。这都导致当前我国“四二一家庭”（即一对夫妻同时赡养四位老人和一个小孩）和空巢老人家庭迅速增加，传统的“养儿防老”模式正面临困境。目前武汉市中心城区空巢老人比例达3成，空巢老人数近30万人，有的社区空巢老人比率高达73.1%。远城区由于青壮年劳动力涌向城市，出现“三化”（即老龄化、少儿化、女性化）并存的局面。而农村社会保障制度建设严重滞后、缺位，留守老人不但要自我养老，还要担负隔代抚育责任，特别是贫困老人、病残老人、失地农户老人、独生子女老人的养老问题更加严重。社会化养老需求激增国家的“未富先老”状况和家庭养老功能的弱化使得目前的养老方式和国办养老福利机构已不能完全满足现阶段的养老需求。越来越多的家庭需要社会养老，福利院因此也越来越俏。在汉口、武昌的中心城区，条件稍好的公办福利院，都是常年满员，有的老人甚至已经排队两年多，仍一床难求。但是九成以上的老人更愿意选择居家养老，社区养老服务作为社区服务的重要组成部分，弥补了家庭养老功能的衰退，顺应了人口老龄化的客观要求，同时又充分实现了中国老年人养老的意愿，且与我国经济发展水平相适应。

武汉市养老福利机构高速发展

2010年《武汉市政府工作报告》中提出“改善老年人生活条件，新建市社会福利院综合大楼，对社会办养老机构的新增床位按每张床位2000元给予一次性补贴，新增养老床位3000张以上，每个中心城区新建1家示范性社区居家养老服务中心”；2011年提出“实施惠老安康工程，全市新增养老床位5000张”；2012年提出“关爱老年人生活。新建城镇居家养老服务中心（站）40家，建设6家农村互助式居家养老服务中心”，连续三年将老龄化问题列为当年政府为市民办理的十大实事中的一项重点工作。根据民政局提供的数据显示，目前武汉市共有养老床位28529张。其中，2家市级国办和13家区办城镇社会福利机构共有床位5000张；128家民办福利机构拥有床位13620张，占全市143个城镇养老机构总量的89.5%，养老床位总数的73.76%。另有农村区域性中心敬老院87家，总床位数10205张；社区日间照料站62个，床位数3007张。民办养老院半数以上为近5年新增，初现井喷行情。目前武汉养老市场基本形成了以市级国办养老机构为示范、区级国办养老机构为骨干、乡镇养老机构为支撑、民办养老机构为主力、社区养老为补充的“五位一体”发展格局。

社区养老模式尚处起步阶段，服务管理亟待规范

2011年8月18日，武汉市召开全市居家养老推进会，明确居家养老服务中心建设标准、规范、目标和措施。建立健全以居家养老为基础、社区养老依托、国办养老机构为示范、社会办养老机构为骨干、农村养老机构为延伸的“五位一体，城乡统筹”养老服务体系。截止2011年8月全市已建成并投入使用37家示范性居家养老服务中心（站）、12家老年食堂、日托中心。预计到2015年全市将建300个社区养老服务中心(托老所)，总床位数将到达10000张。覆盖全市城区，面向95%以上的老龄人群，构建“9055”的养老格局，即90%的老年人居家养老，5%的老人社区养老，5%的老人在养老机构养老。老人们步行10分钟就能找到自己理想的居家养老服务中心（站），形成“10分钟养老服务圈”。然而，目前的社区养老服务尚处起步阶段存在政策法规缺失、资金不足、质量不高、内容单调等诸多问题，亟待规范解决。

（一）政策法规缺失。目前我国有关社区养老服务的法律、政策，仅有《老年人权益保障法》和《关于加强和改进社区服务工作的意见》等为数不多的法律和政策。完善社区养老服务必须要有充分的政策法律的支持，明确社区养老事业的地位，使其得到推广与普及，规范、持续地发展下去。根据党在十七大报告中提出要实现“老有所养”的目标，政府已积极采取有效措施，努力推动老龄事业与经济社会的协调发展。目前我国已经基本形成了一套涵盖养老、医疗、生活和照料服务、权益维护、精神文化生活等多方面内容的老龄政策法规体系，但尚没有专门针对居家养老的政策法规。

（二）资金不足。居家养老作为社区养老的最主要形式,虽然其重要地位已被大部分地方政府所认同,但其发展同样遭遇到了资金供给的困境。现阶段居家养老的资金主要来源于政府和社区,资金供给渠道单一,第三部门和私营部门没有充分的发挥作用。同时,政府本身财政能力有限,虽然政府和社区在居家养老方面投入的资金在社区养老体系资金投入中占很大比重,但资金量相对于社区广大老年人的需求而言是远远不够的。2011年8月18日，武汉市召开“居家养老推进会”，出台补贴方案：对有产权的社区居家养老服务中心（站）给予一次性补贴6万元；对无产权的居家养老服务中心（站），给予一次性补贴4万元；对图年检合格的社区居家养老服务中心，按每年2万元的标准给予运营补贴。另外政府购买养老服务的补贴只面对“三无”“、低保独居”老人，每人每月仅300元补贴标准,只够提供每天一小时服务的费用,完全满足不了独居失能老人基本的生活照料需要。2010年市区投入2085万元，享受居家养老护理服务老人6385人，比2009年增加1379人，增长28%，保持了较好的自然增长态势。但是仅仅0.5%的服务比率，相对于对于全市132.05万老人来说,无疑是“杯水车薪”。

（三）服务质量不高。现阶段,由于地方政府对社会化居家养老的重要性、紧迫性认识不够,致使社会化居家养老仍处于自发、无序的发展状态。社区工作尚未成为专业化、受人尊敬的社会职业。社区养老工作也因此难以吸引大批高素质的优秀人才加入,在调查的社区中,工作人员学历以初高中为主,年龄集中在45岁左右，且工作量大,负荷重,导致社会化居家养老管理人员和服务人员数量不足，整体素质不高。同时,居民群众参与社区养老的积极性不够,参与率不高,使得现阶段社区居家养老很难满足老年人日益增长的多元化、高层次的养老需求,影响了服务质量的提高。

（四）服务内容单一。社区提供的养老服务主要包括家庭护理、社区托管、社区关照、社区购物等6项服务。然而老人对养老服务的需求顺序依次为：医疗康复、生活照料和精神慰藉。在调查的社区中绝大多数的老年活动中心,只提供一些棋牌类的简单设施，很少有社区专门设立针对性老年人的康复保健中心，更没有专业心理疏导服务。而这些都是老年人十分需要但社区居家养老又无法提供的，这就形成了一个困境，需要的服务没有人提供，而提供的服务又不是老人最需要的。

发展社区养老服务的对策建议

（一）切实加强法律保障。法律是一切制度的保障。完善的社区养老体系需要有健全的法律体系作为支撑。所以，加强法律体系建设是社区养老的关键环节。一方面，健全的社区养老法律可以更好地监督养老服务的实施，更好地保障老年人的生活；另一方面，健全社区养老法律的建设不仅是维系养老体制持续有序发展的保障，更是维护老年人合法权益的重要依据。也就是说，有了健全法律的支持，相关部门才能做到有法可依、有法必依；有了相关的法律保障，社区养老尤其是居家养老才能更快地从伦理型向法制型转变。

（二）整合各方资源，解决资金瓶颈。尽快完善社区配套设施建设。设置室外健身、休闲、交往、娱乐的场地，增加绿地面积，建立家政服务中心，兴办老年学校、社区医院和社区图书馆等一系列配套设施场所。另外，相关部门要注意协调配合，形成合力，比如卫生部门和民政部门要相互沟通，把医疗服务和居家养老服务有机结合起来；劳动与社会保障部门要和街道、社区协调配合，做好离退休人员、下岗失业人员从单位转到社区的管理服务工作，为他们养老、就业提供各种方便；文化体育部门要组织离退休人员开展健身活动，丰富他们的文化生活；地方财政部门要在财力和政策上给予扶持。社区内的社会福利服务设施和公共活动场所要对社区老人开放，实行资源共享。最后，要拓宽思路，改变单纯由政府、社区创办老年服务设施和服务网络建设的思路，引入社会中介组织参与服务和管理，推动居家养老服务走社会化、产业化之路，使老年服务业有一个较大的发展，以满足群体日益增长的不同层次。一方面政府将不再直接提供社区养老服务，而是通过购买或其它形式交由第三方来提供，政府对社区养老服务的责任主要体现在制定相关法律和政策，提供社区服务主要资金和设施资助，指导社区养老服务的发展，对社区养老服务进行监督等。另一方面民间组织和志愿者能够从各方面、各层次弥补政府供给的不足，减轻政府负担，例如各种基金会和捐助、大批的大、中、小学生以及许多身体健康的老年人，他们的参与将为社区养老服务带来新的生机和活力，成为社区养老服务的生力军。

（三）丰富养老服务内容。针对身体状况不同的老人提供不同的卫生、医疗服务项目，包括定期健康检查、上门医疗服务、家庭护理服务、机构护理或康复训练等。同时，针对不同文化水平的老人也应设计不同的服务项目。比如，书画、棋类比赛，举办健康讲座，组织各种主题游览等等。另外，值得注意的是，社区养老服务不仅是为老人提供身体和精神上的帮助，还应该满足他们发挥余热的需求，为他们提供力所能及的工作岗位，让有能力的老人参与到社区服务中，这也是服务体系中不可或缺的一环。

（四）提高老年服务的人才素质。高素质、专业化的社区养老服务工作人员是优质养老服务的重要保证。我们应该加强养老管理人员与服务人员的培训，建设专业化、职业化的工作队伍。加强对老人家属的教育培训工作。家属是与老人接触最多的人，普及护理知识，提高他们的护理水平对于社区养老工作有着十分重要的意义。同时还应加强对志愿者的培训和教育。这包括使每个志愿者在服务之前都具有一定的相关知识水平，只有这样他们才能科学地为老人服务，同时还应该使他们充分认识到志愿服务的重要性，从而吸引更多的人参与其中。

（五）增强老人对社区的信任度。营造和谐的社区氛围，形成敬老、爱老的社会风气，增强老人对社区的信任度，对发展社区养老服务有着至关重要的作用。老人对社会不信任，在社区找不到归属感，如果没有亲戚朋友的照顾和陪伴很容易引起身体及心理等一系列问题，这些对开展社区养老服务是巨大阻碍。如果社区提供的养老服务只是一种纯粹的利益关系，也很难达到实际效果。因此，政府应当加大宣传，营造良好的社会氛围，让老人生活在舒适、信赖的环境中，在政府和社区的细心关怀下安度晚年。

（六）建立社区的新型养老模式。在对居家养老模式的的探索与实践过程中，上海亲和源老年公寓代表了一种新的发展方向。这是一种提供全方位终生照料服务的高品质、专业化、现代化、多功能的专业化养老生活社区。社区内包会所、老年护理医院、配餐中心、商业街、管理及活动中心。这种模式因为通过对老年生活社区的整体开发建设而能够比较全面周到地解决老人的养老问题，是将居家式养老和机构式养老完美结合在社区养老中的一种新型养老模式。在这种新型养老模式中，老人以户为单位入住生活社区，完全是居家的概念，老人在这里可以享受到居家的温馨与舒适，同时也可获得“居家养老”的自由、舒适便利与私密性；同时，老人又置身于专业养老服务的社区之内，又可获得专业化的照料服务，尤其是这种老年生活社区可最大程度地提供老人娱乐、参与人际互动，从而可有效地解决老人的心理上的孤独与衰老感。随着全社会老龄化浪潮的到来，养老社会化已成为一个必然趋势。政府部门应高度重视，创造环境，引导社会养老产业加快发展，让全社会的老人都能拥有一个幸福美好的晚年，社会养老事业也必然会成为人口老龄化背景下的“朝阳产业”。