公共治理理论对生态环境的意义

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公共资源治理理论的出发点正是这两个失灵，一是政府（利维坦）失灵，二是市场（企业）失灵。公共治理理论认为，采用私有化和市场交换的方式，或者采用政府集权管理的方式，都不能导致公共利益的最大化，应该采用政府和私有部门之间的牵制、合作来实现这个目标。美国学者埃莉诺•奥斯特罗姆提出的多权力中心的自主治理理论就认为:基于群体内部存在的相互关心与信任，人们能够从关心他人和群体利益中获得满足。由此，人们会产生合作的愿望，有可能通过由组织行为产生一套规则、个体利用的行为规范、监督和惩戒机制等，从而使资源利用服务于社区(如流域)共同而长远的利益。

公共资源治理理论：通过多中心实现自主治理

多中心治理以自主治理为基础,允许多个权力中心或服务中心并存,通过竞争和协作给予公民更多的选择权和更好的服务,克服“搭便车”现象、回避责任或机会主义诱惑,提高了决策的科学性，以取得持久性共同利益的实现。“多中心”(Polycentrity)一词最早是由迈克尔•博兰尼在《自由的逻辑》中使用的。迈克尔•博兰尼引进“多中心”一词是为了证明自发秩序的合理性以及阐明社会管理可能性的限度,他区分了社会的两种秩序:一种秩序是指挥的秩序。凭借终极权威,并通过一体化的上级指挥与下级服从的长链条维系着自身的“协调”与运转,实现自身的分化与整合。另一种秩序是多中心的秩序。行为单位既相互独立,自由地追求自己的利益,又能相互调适,受特定规则的制约,并在社会的一般规则体系中找到各自的定位,以实现相互关系的整合。文森特•奥斯特罗姆的“多中心”理论继承了迈克尔•博兰尼的社会秩序理论,更加强调参与者的互动过程和能动创立治理规则、治理形态。“‘多中心’意味着有许多在形式上相互独立的决策中心……它们在竞争性关系中相互重视对方的存在,相互签订各种各样的合约,并从事合作性的活动,或者利用核心机制来解决冲突”。多中心治理体制以自主治理为基础,强调自发秩序和自主治理的基础性和重要性。

“多中心体制设计的关键因素是自发性”“,自发性的属性可以看作是多中心的额外的定义性特质”。多中心治理制度的安排打破了单中心制度中最高权威只有一个的权力格局,形成了一个由多个权力中心组成的治理网络。多中心理论是在继承传统的乡镇自治、自发秩序等思想基础上运用现代经济学、社会学的新知识进行的公共管理和公共行政理论的新探索,是保守主义传统在公共管理理论上的具体化和深化。它论证了多中心或社会自治的社会效率意义,为公共管理学科提供了新的方法和视野。在政治学方面,多中心理论从汉密尔顿和麦迪逊那里吸收了联邦制理论,从托克维尔那里吸收了自治思想。它丰富了托克维尔的乡镇民主理论,多中心学派利用他们的分析框架,发展了托克维尔的民主思想,认为“民主是一个多中心秩序环境中的自主自理的过程”,由此提出了民主治理思想。在经济学方面,多中心研究者将公共事务治理等同于公共服务的生产和供给,认为生产可以与提供分开,两者可以形成多种形式的公共服务模式。在公共资源治理的问题中大量运用了博弈论知识、公共选择理论知识和制度分析知识。多中心学派还吸收了社会学中的社会资本理论,认为外在的治理机制如果不注意内部的社会资本存续和发展,很可能破坏已经存在的地方公共治理中的社会资本,导致治理的低效率。通过多中心可以实现自主治理，奥斯特罗姆通过具体案例的调查为自主治理理论积累了大量实证经验，并从中归纳出八项设计原则：这八个原则体现了对多样化的社群自主治理的尊重:自主决策(第三条);自主监督(第四条);为社群自主管理提供基本支持(第一、五、六、七、八条);治理规则有效利用与地方自然条件相关的地方性知识(第二条)。

该八条原则都是在实证经验的基础上总结而得出的，对于全球范围内的公共资源治理有重要的指导和参考意义。这八条原则从方法论上为解决自主治理过程中存在的三个难题提供了路径。自主治理过程中存在三个难题，分别为：制度供给、可信承诺和相互监督。良好的制度供给能够促进有效监督,监督的加强则提高了可信承诺,可信的承诺会增加监督,同时也会使制度供给趋于稳定和有效。因此,制度供给是基础,可信承诺是前提,相互监督是保障,三者相互影响,相互制约,互为补充,统一于自主组织制度的设计体系中。根据八大原则，制度供给、可信承诺、相互监督成为一个互动的自组织系统。

公共治理理论对生态环境补偿机制设计的启示

综合上述理论的分析，公共治理理论对生态环境补偿机制上的启示，可归结为产权制度的合理设计、多种主体的共同作用、对社会资本的充分利用等方面。

（一）混合的自然资源产权制

度自然资源产权弱化容易引起自然资源的耗竭性使用,导致“公地悲剧”。之所以会产生“公地悲剧”,是因为缺乏以产权制度为核心的制度激励。自主组织与自主治理是可供选择的规避“公地悲剧”的自然资源产权制度安排。我国对自然资源实行的是由政府作为所有者直接开发利用的制度。我国自然资源产权制度大体经历了完全的公有产权阶段、使用权的无偿取得与不可交易阶段、使用权的有偿取得与可交易阶段。在我国,资源属于国家所有,使用权交易市场的性质是符合这一所有制前提的。国家是自然资源的所有者,使得环境资源的所有权、行政权和经营权出现混淆。同时,者的机会主义行为,层层的管理机制使国家所有的资源转变为部门所有、地方所有,从而使得国有资源的产权虚置和弱化,不仅使国有资源收益流失,而且造成了部门之间、地区之间的利益之争。同时,各级政府和部门为了眼前的利益(如个人和团体的政绩、增加财政收入等)不惜牺牲长远利益,有时甚至允许企业对自然资源进行掠夺式的开发利用,对环境进行肆意破坏和污染。同时自然资源产权制度安排的不合理性容易导致寻租活动和滋生腐败,由于资源分配的不合理，在资源开发中加剧了贫富分化和社会冲突，导致自然资源产权市场配置的低效率。公有资源的合理开发与效率使用的最好途径就是在产权明晰基础上界定经营者的权利、利益与责任。通过明晰产权、有偿开采、有序流转、利益分享来最大限度地发挥自然资源产权制度改革的效率,并促进资源型地区的和谐发展。我国的自然资源产权制度改革,应该实现国家政策目标与微观经济主体行为目标的激励相容,即这种激励必须同时实现两个目标:一是国家生态效益应得到激励并减少“政府失灵”,二是私人经济效益应得到激励并减少“市场失灵”。这就必须让资源可持续利用的正外部性部分地内在化为资源使用者的经济效益。在改革的路径选择上,既不能采取完全的公有产权形式,也不能采取完全的私有产权形式,而应该坚持折中的公、私产权相结合的混合产权制度,只是在混合的“比例”和具体的产权安排上要根据资源的自然及经济属性进行综合运用,既保证公权的控制力,又赋予私权自主性,以使产权制度与市场经济体制以及资源的可持续利用相协调，也就是充分发挥市场和政府两只手的作用，并促进两只手的合作与协调。

(二)充分利用社区中的社会资本和自主组织模式

公民的团结、互助、合作与信仰，是政府与市场外存在“第三只手”来治理公共事务的基础，这第三只手便是公共法理或多中心法理，第三只手作用的发挥有赖于社会资本的润滑作用。埃莉诺•奥斯特罗姆教授认为，作为社会资本的重要形式，规则体系既是自然演化的又是人们自觉设计的，它有助于个人克服在社会中遇到的各种社会困境和集体行动问题；规则体系体现了积极公民在公共治理中的作用，他们不是单纯的政府服务消费者，也不完全是作为政府对立或反对力量而存在，而是社区管理的一部分。当然，参与其中的公民并不同质，大家所认同的东西是经过长期的反复博弈、协调、对话、容忍与尊重中形成的。这种东西可以说就是社会资本。与物质资本相比，社会资本具有四大特征：一是社会资本不会因为使用但会由于不使用而枯竭；二是社会资本不容易观测；三是社会资本难以通过外部干预；四是全国性和区域性政府机构对个人用来追求长期发展努力的社会资本类型和水平有重要影响。因此，埃莉诺•奥斯特罗姆教授认为，社会资本是在公民积极参与问题的解决过程中形成的，它是维系社群生活的重要条件。社区之所以能够在公共资源治理中发挥作用,主要是由于社区具有明显的合作优势,它本身是人们长期合作的产物,人与人之间的关系较为密切,同时又具有共同的价值观或信仰、信念,这使得人与人之间的相互认同与团结程度较高,容易达成一致性同意。另外,社区内部长期形成的社会机制,诸如声望、信誉、道德、舆论等,对社区成员构成了一种无形的监督和约束,使得违规者难以逃脱社会的惩罚。因此,有学者指出：“社区是最容易达成相互合作的场所。即便我们将社区简化为最没有特色的一群陌生人的临时组合,它们也会由于人数规模有限、互动频繁而容易通过沟通实现合作。”总之,社区在公共资源治理中的作用是它能够促进公共资源使用者之间的相互认同与合作,增进彼此间的承诺、信任与社会资本,避免政府失灵、市场失灵的现象,从而有效地治理公共资源。社区虽然在公共资源治理方面比政府或市场更容易使人们达成合作,具有一定的相对优势,但并非所有类型的公共资源都适合社区治理的方式,其限制条件较为严格。在我国现阶段,传统意义上的社区正受到工业化与现代市场关系的冲击,社区内的互信、承诺与相互监督受到严重挑战。另一方面,国家权力对社区的渗透在逐渐加强,社区建设以制度与组织建设为主,在农村是村委会、在城市是居委会。传统意义上的社区文化、邻里关系、家庭纽带、民间权威与共同的价值取向正接受着来自行政文化与多元化价值取向的挑战。也正因为如此,传统意义上的社区在逐渐变异,在新的信任体系和价值体系建立之前,社区的自治性越来越弱,致使社区的作用在公共资源治理中也存在一定局限性。

(三)发挥多元主体的作用

治理主体的多元化已经成为公共资源治理的重要趋势。也就是说,在公共资源治理中并不只是政府一个公共权力中心,除政府之外,诸如志愿性组织、第三部门或非政府组织及其他社会组织,企业、公民个人等都是公共资源治理主体的重要构成,它们形成了一个由多个权力中心组成的治理网络,共同承担起对公共资源治理的职责。公共资源的网络治理实际就是指政府部门、私营部门、第三部门以及公民个人等众多共同行动主体通过彼此合作、相互依赖、共同管理公共资源的过程,其目的是为了实现公共资源的永续利用,增进公共利益。网络的构成是相互选择的结果关系,其本身蕴含着相互信任、互惠与共同遵守的行为规范。自主治理需要多元主体的支持，多元主体的合作有助于自发形成民间协会或组织。民间协会为面对面讨论共同的问题和未来可能采取的共同策略提供了论坛，改变了决策结构，使参与者从互不沟通的独立决策转变为互相交流各自选择基础上的决策。民间组织发挥了信息传递机制，这种信息发现使多元主体更能科学的参与决策，并增强参与决策的积极性，强化了合作的预期，最终形成稳定的网络法理结构，各方利益达到相对均衡。

总结

目前，我国的生态环境补偿机制的主导者是政府，政府从制度设计、法律规则的制订、资金的提供等方面均处于绝对的地位，政府的科层式管理由于层级过多，部门利益的交错和信息的不对称，使生态补偿机制从补偿主体、补偿对象、决定方式等方面存在较严重的制度性缺陷。企业的市场化参与在局部领域进行了尝试，有一些成功的案例，但总体上还在初级阶段，而且由于政府与企业的规范合作还有诸多欠缺。我国过度的政府主导型方案和发育不足的市场化路径都无法为生态补偿制度的完善提供足够的动力支持和利益激励。根据公共资源自治理论，我国生态环境补偿机制需要多中心的权利参与，包括政府、企业、公众、非营利组织等；在社会资本的利用上，对社区的内容合作应有更充分的潜力挖掘，发挥社会的自发秩序，也就是承认社区的自发性民主，并允许这种非正式制度与正式制度的对接；而要调动各方力量的自觉参与，需要从生态资源的产权制度上进行合理的利益分配，为各方主体提供参与公共治理的基本激励，从方向上，主要加强集体所有制，弱化部门利益和地区利益，并规范政府的行为。

作者：王智勇丘海斌单位：贵州财经大学