创建生态环境立法生成和运行的新机制
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目前，宁夏正处在抢抓新机遇、实现新跨越，全面建设小康社会的关键时期和实施新一轮西部大开发战略及加快转变经济发展方式的攻坚时期。只有转变传统的思想观念，强化生态环境意识，以可持续发展的生态环境伦理观、生态环境价值观、生态环境系统观、生态环境协调观指导生态环境立法，才能加快和加大宁夏生态环境建设的进程和力度，把生态环境建设和保护作为宁夏实现经济社会可持续发展的保障线。
可持续发展的生态环境伦理观。可持续发展的生态环境伦理观就是通过确定一定伦理规范来调控人类的各种经济和社会活动，既要注重协调人与自然的关系，把人和自然视之为一个相互依存、相互支持的共同体，又要注重协调人与人、人与社会的各种关系，把人类的当前利益同长远利益结合起来;既要关注人的物质利益，又要重视人的精神文化需求;既要追求物质方面的进步，又要促进人的全面发展，使人与自然、人与社会达到和谐统一，实现可持续发展。目前，宁夏在经济社会发展中面临着资源短缺、生态环境脆弱、节能减排的压力日趋增大的困境。这就要求我们必须树立新型的生态伦理观，把可持续发展作为宁夏经济社会发展的重大战略，摒弃功利主义和实用主义的狭隘意识观念，从而实现经济发展与生态环境的和谐协调，资源的永续利用，使生态环境恶化的趋势得到有效遏制。通过立法的变革和完善来实现可持续发展的基本要求，建立以可持续发展为目标的统一法律规范体系，从根本上解决发展中的生态环境问题，对经济社会全面发展作出长远的战略安排，并在法制实践中找到适于宁夏经济发展和现实区情以及与环境资源的承载力相应的对策和措施。
可持续发展的生态环境价值观。生态环境价值观是人类在长期生产实践中通过汲取大量的生态环境灾难事件的深刻教训而确立的一种新观念。这种新观念要求人类在从事各种经济和社会活动时，不仅要关注经济效益，更要关注生态效益和社会效益。特别是在衡量人类社会的发展效益时，必须以生态价值所体现的生态效益作为首要指标。改变单纯以追求GDP增长、追求产值、追求经济效益，无视生态效益为取向的价值观;改变传统的以破坏生态环境和大量消耗能源和资源为代价的发展模式，建立符合生态环境价值观念的新的国民经济核算体系，保持生态环境沿着良性循环的方向发展，保护生态多样性及生命支持系统，从而保证可更新生物资源的永续利用。因此，在宁夏生态环境立法的进程中，必须牢固树立生态文明取向的价值观，植入依法调控人与自然关系的新理念，将实现人与自然的和谐共处，作为生态环境法制建设创新的理论和实践指南。
生态环境系统观。众所周知，在生态环境中存在着数百万种的生物物种，但它们彼此之间不是孤立的存在，而是相互联系的群体世界，是一个完整的生态系统体系。同时，在人类生存的环境中存在着两种生态系统即自然生态系统和人工生态系统，而人工生态系统是人类社会与自然生态复合系统。人具有两重性———自然性和社会性。人作为自然的人，是自然生态系统中的一个种群、一个因子。人作为社会的人，则是通过劳动进行生产，作用于自然生态系统而形成的人工生态系统。人类的两重性使两类系统及其功能存在着统一或背离两种倾向。只有当充分认识人类自己是人与自然大系统一部分的时候，才可能真正实现人与自然的协调发展。同时，也只有当人类把各种生态环境都看成是人与自然这个大系统中的一个子系统，并正确处理这种生态环境系统和其他生态环境子系统之间的关系时，人类才能高效利用生态环境。宁夏曾被列为全国荒漠化问题最突出、生态系统最脆弱的省区之一。要使宁夏生态环境得到显著改观，就必须树立生态环境系统观，从整体系统上把握各种生态环境所共同构成的大生态环境系统，以科学知识为指导，尊重自然生态规律，根据发展需要不断排列变更组合矩阵中的子系统，并使之达到动态平衡。同时，要科学地进行生态环境和资源管理的法律体系建设，采取一系列的切实可行的对策，依法推进生态环境的保护和资源的合理开发与利用。
生态环境协调观。生态环境协调观的基本要求是:与生态环境建设直接和间接相关的各部门、各地区在拟定经济社会发展战略和规划时，必须把生态、环境、经济、人口、社会作为一个完整、协调的系统进行统筹考虑。因为经济的可持续发展以及生态环境建设，必须做到人与自然的协调，生产、生活和生态系统的协调。而生态环境协调观对规范人类开发活动与生态环境的关系则起着至关重要的指导作用，其核心目标就是建立人与自然之间相互协调、相互和谐的关系。因此，在促进宁夏经济发展的过程中，生态环境立法必须坚持以可持续发展战略为指导思想，把改善生态环境、增强可持续发展能力，作为建设和谐富裕新宁夏的重要目标和任务，始终不渝地加强人口与计划生育工作，为实现可持续发展创造前提条件;始终不渝地加强对国土资源的保护和管理，为实现可持续发展奠定物质基础;始终不渝地加强对水资源的开发和利用，为实现可持续发展提供重要保证;始终不渝地加强环境保护工作，为实现可持续发展构筑坚固防线，从而促进经济社会与人口资源环境协调发展和经济环境效益、社会效益、经济效益的有机统一。
现代法治的发展历程表明，一个良好的法律体系的形成和完善，不仅是一个长期、渐进的动态过程，而且是多种生成机制和运行机制综合作用的结果。因此，在具体制度的设计中，应结合各种因素，进行综合决策，然后选定恰当的制度生成和运行机制，保证新制度能够在现有的社会条件与制度基础上发挥其应有的功能和效用。
1．制定实施科学的立法发展战略与规划。在“两型社会”建设和西部大开发战略实施进程中，宁夏生态环境立法的任务十分繁重，但必须统筹规划，有所侧重。要紧紧围绕自治区党委和政府的重大战略部署，立足宁夏的实际，重点做好宁东能源化工基地生态环境建设、生态移民生态环境建设、沿黄经济区生态环境建设方面以及关于节水型社会建设和“少生快富”工程方面的立法工作，以满足经济社会发展对法制的需求。此外，还要充分考虑宁夏的经济结构，制定适合宁夏可持续发展的生态环境法律规范，制止高污染、高耗能、低产出的项目西移，统一规划、协调合作，把生态环境建设规划的内容和措施融入经济发展规划中，使之成为经济发展规划的约束、限定条件和依据，以保障和促进宁夏经济社会的科学发展、协调发展。
2．建立和完善立法后评估机制。立法后评估是指有关机构根据一定的标准，采用社会调查、定量分析、成本效益计算等方式，对已经颁布实施的法律法规和规章的实施效果、总体质量和基本价值进行分析评价，针对法律法规和规章的自身缺陷及时加以矫正和完善的一个过程。它既是对立法的效益评估，也是根据实际情况对立法的再次调试。近年来，一些省市，例如，甘肃省兰州市、上海市、重庆市等地陆续开展了有关生态环境建设和保护的立法效果的评估活动，包括对相关法律规范颁布实施以来的实际绩效，所设置的制度、程序、措施的合法性、针对性和可操作性，内容的适应性、前瞻性，立法的技术性进行跟踪调查分析，发现问题和不足，有针对性地提出补充、完善和修改意见，取得了帮助有关方面不断改进和提高立法质量，改善和加强执法工作的显著效果。2011年8月12日，宁夏回族自治区人大常委会召开了《宁夏回族自治区湿地保护条例》立法后评估专题调研座谈会，对该法颁布后的实施情况以及产生的社会效果进行调查研究，以便查找立法工作存在的不足，有针对性地提出补充、完善和修改的合理建议，不断改进立法工作。随着实践的发展，宁夏的立法机关要在总结立法工作经验的基础上，进一步健全完善生态环境领域的立法后评估机制，深入实际，了解法规的实施情况以及产生的社会效果，准确判断其是否能够实现立法的目的，是否能够适应经济社会发展的需要，是否存在需要改进或者进一步完善的地方，并以此为切入点，逐步总结地方立法的工作经验，认真查找不足，有针对性地改进宁夏的地方立法工作，不断提高立法质量，推进宁夏的生态环境保护与治理工作。
加强生态环境领域的自主性立法、实施性立法和创制性立法
在生态环境的建设和保护过程中，宁夏的生态环境立法应更加关注循环经济、节能减排、资源的节约和集约使用、生态补偿等方面的法制需求，充分运用我国《宪法》《立法法》所赋予的立法权，积极引导和支持现代服务业、高新技术产业、物流产业等低能耗、少污染的产业的发展，通过立法引导和保障“两型社会”建设。
1．加强自主性立法，注重体现地方特色。所谓自主性立法是指地方立法在与不同国家法律、行政法规相抵触的前提下，以立法的形式调整本地区的社会关系，解决本地区突出而国家立法没有解决或暂时不宜由国家立法解决的问题。自主性立法更能体现对国家法律、法规“拾遗补缺”的作用，从而发挥地方立法的能动性和创造性。随着社会的发展，地方立法应进一步转向有针对性地解决地方事务和经济社会发展中的突出问题。按照“十二五”规划目标，地方法制建设和立法任务更加重要而紧迫。因此，宁夏要在法律规定和国家授权的范围内，牢牢把握地方立法的区域性和能动性特点，充分利用民族区域自治地方的立法优势，进一步强化自主性立法，特别是生态环境方面的自主性立法，为生态环境的良性发展起到有力的保障和促进作用。近年来，宁夏回族自治区人大常委会从实际出发，始终把宁夏经济社会发展中迫切需要规范的重要事项作为立法重点，自主立法涉及经济社会各个领域。如围绕“两型社会”建设，高度重视生态环境和资源保护治理工作，制定了《自治区湿地保护条例》《禁牧封育条例》《防沙治沙条例》等。这些法规的颁布和实施，为推进宁夏经济社会协调发展，构建和谐宁夏提供了强有力的法制保障。但我们必须充分认识到，坚持社会主义法制统一原则与突出地方特色二者之间既是对立又是统一的关系，遵循社会主义法制统一原则，地方立法必须在立法的宗旨、原则、基本精神和基本制度与上位法保持高度一致，同时要求地方立法不得与上位法相重复;突出地方特色则要求地方立法必须紧密联系本地实际，切实解决当地经济与社会发展中存在着的、上位法没有解决的突出矛盾和问题。如果机械地、片面地强调社会主义法制统一原则，就会使地方立法失去生机和活力;如果片面强调地方特色，就会背离社会主义法制统一的原则。因此，在生态环境立法的实践中，虽然我们强调要注重体现地方特色，但必须是在与上位法保持一致的前提下突出地方特色。
2．加强实施性立法，促进法律的有效实施。所谓实施性立法是指为执行法律和行政法规的规定制定的地方性法规，是国家法律、行政法规的进一步延伸、细化和补充。其主要任务和作用是在国家已经立法的领域，根据法律、行政法规的立法精神、立法理念和基本原则，结合本地区实际情况予以具体化，从而有力确保法律、法规在本行政区域内的贯彻执行。地方立法应当充分发挥执行性和补充性的特点，从制定规则为主向完善规则为主方面转变，抓紧制定实施性、配套性地方性法规，为完善法律体系和加强法律实施提供良好服务。就宁夏而言，实施性立法的制定、修改是自治区人大常委会立法规划的重要方面，也是立法工作的一个重点。为了更好的适应新时期生态环境立法工作的发展要求，要充分发挥实施性法规的补充性和执行性功能，并始终坚持法制统一、突出实效、立足区情、科学合理的立法原则。
3．加强创制性立法，不断进行制度创新。所谓创制性立法，即除国家专属立法权的范围外，“其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的”，“根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规”。按照我国《立法法》的规定，宁夏率先在全国颁布实施的《宁夏回族自治区环境教育条例》就是一个很好的例证。因此，在生态环境的建设和保护过程中，宁夏的立法机关应立足于民族地区的实际和经济社会对法制的需求，充分运用宪法赋予民族地区享有的制定自治条例、单行条例、变通规定、补充规定的立法权力，进行相应的制度创新，以制定符合宁夏实际的生态环境建设需要的各种法律规范，并通过“先行先试”，为国家的生态环境立法提供有益的经验和探索。
作者：刘芳张廉单位：宁夏大学中共宁夏区委党校
