西部地区生态环境与生态文明制度建设

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一、研究西部生态环境和生态文明制度建设问题的意义

西部地区还是我国几大河流的源头地区，因此，了解西部地区生态环境的现状，开展西部地区生态文明制度的建设，对实现我国经济社会的可持续发展具有重要的意义。党的十八大报告首次将“生态文明建设”独立成篇，系统地提出今后五年我国大力推进生态文明建设的总体要求，强调要把生态文明建设放在突出地位，并将其纳入社会主义现代化建设总体布局，形成“五位一体”的总布局。作为生态文明建设的组成部分，生态文明制度建设有着至关重要的作用，而作为我国生态环境的重点地区，西部地区的生态文明制度建设又是重中之重。

二、西部地区生态环境现状

自西部大开发战略提出以来，加强生态环境保护和生态文明制度建设一直被视为西部大开发的重点和切入点。了解西部地区生态环境现状，是西部地区进行生态文明建设的基础。20世纪90年代以来，通过遥感技术、地理信息系统技术、全球定位技术的发展(3S技术)，为西部地区的生态环境调查提供了技术条件。由于西部地区环境状况的复杂性和生态环境保护的长期性，目前西部地区的生态环境仍然呈现为总体恶化的趋势，主要表现为以下几个方面的问题:

(一)水土流失严重我国是水土流失非常严重的国家，2004年的调查结果显示，我国水土流失面积356万平方公里，占国土面积的37%，几乎所有的省市自治区均存在不同程度的水土流失。西部地区尤其严重，水土流失面积占全国的80%以上。其中黄土高原水土流失面积45万平方公里，约占其总面积的71%，为水土流失最严重的地区，另外，川西、贵州等地区也是水土流失的重灾区。水土流失对农林牧渔业损害极大，因此我国各级政府对水土流失问题非常重视，近年来也开展了很多防治水土流失的工作，具体效果还有待评估。就目前来看，我国自90年代初开始的水土流失加剧趋势得到了初步遏制，但是水土流失严重的局面没有得到根本的改变。

(二)土壤荒漠化加剧我国的土壤荒漠化面积2004年为262万平方公里，每年还以2460平方公里的速度增加。荒漠化地区主要集中在宁夏、青海、甘肃、新疆、内蒙古等地区，其中西北及内蒙古6省是我国荒漠化最严重的省区，面积达到188万平方公里，占全国的72%。［2］土壤荒漠化不仅造成土壤生产力下降等危害，还导致沙尘暴等气象灾害。自西部大开发以来，西部地区的植树造林工作取得了显著的成果，沙尘天气已经多年不见，但是最近两年西部地区的土壤荒漠化又有反复的趋势，这表明西部地区土壤荒漠化的问题形势依然严峻。

(三)森林和草原生态破坏严重改革开放前，我国的森林和草原生态系统基本处于良好稳定的状态。1973－1976年，我国开展了第一次全国森林资源清查工作，结果显示，当时森林面积约12190万公顷，森林覆盖率为12.7%。1977－1981年第二次全国森林资源清查，我国森林面积为11530万公顷，森林覆盖率降至12．0%，指标较第一次清查时有所下降。随着改革开放，木材的需求与日俱增，虽然政府采取了多项措施植树造林、保护植被，但我国的森林资源一直没有得到有效地增加，西部地区，尤其是川西长江源头区域，森林盗伐现象十分猖獗。1998年特大洪水过后，国家加大了森林资源的保护和发展力度，2008年结束的第七次全国森林清查显示，我国的森林覆盖率为20．4%，森林生态系统得到了初步恢复，但是森林保护形势依然严峻。与之对应，近年来，我国的草原生态系统不仅没有好转的迹象，反而在加速恶化。我国有天然草原面积3．93亿公顷，约占国土总面积的41.7%，绝大部分都在西部地区，是耕地面积的3倍左右，林地面积的2倍多，其中可利用草原面积为3．31亿公顷，占草原总面积的84．3%。但是，据统计，我国90%的草原存在退化问题，其中，50%更是严重退化，已经到了退化成沙地、盐碱地的边缘。目前我国草原生态系统的总体情况是“点上好转，面上退化，局部改善，总体恶化”。造成这种现象的主要原因在于过度放牧，此外，不科学的政策法规也加速了草原退化的发生。

(四)污染问题严重自建国以来，西部地区的主要经济增长依靠的是“高污染、高消耗、高排放”的能源、原材料产业，煤矿、有色、金属、电力、天然气等等都是耗水耗能且污染密集的产业。加上相关的环保政策一直未出台，监管不力，这就造成了西部地区水体污染、大气污染和固体废弃物污染严重的局面。时任国家环保总局副局长的祝光耀在《中国的环境保护(1996－2005)》白皮书会上说，中国近年因环境污染造成的损失大约能占到GDP的10%，西部地区的经济发展更加依赖环境，这个比例还会更大一些。西部一些地区工业污染较严重，包括成都、重庆、兰州、西安、贵阳、银川等城市，这些城市空气污染和水污染情况较严重。也包括已经进行开采的矿区，如包头、攀枝花等地区，这些地区的污染情况同样不容乐观。

三、西部地区生态环境现状的成因分析

造成西部地区生态环境问题的原因很多，既有自然的因素，也有人为的原因，还有历史上的因素等等。总结起来，主要有以下几点:

(一)自然条件恶劣，生态环境脆弱和中部与东部地区相比，我国西部地区自然条件较为恶劣，西北多荒漠，西南多山，平原较少，大部分地区为干旱或半干旱地区，不适宜耕种区域较多。此外，西部地区，尤其是西北地区普遍地表植被较稀薄，土壤盐碱含量高。这就决定了西部地区的生态环境的脆弱性和易破坏难恢复的特性。这也是西部地区生态环境较差，环境保护、恢复工作十分艰巨的基础性原因。

(二)改革开放和人口增长带来的经济压力改革开放后，我国经济迅速增长，生活水平也迅速提高，人民群众在各方面的需求迅速增长，各方面的需求最终导致了生态环境的恶化。过度放牧、过度采挖药材、过度伐木等现象屡见不鲜。另外，计划生育政策在西部执行得较为宽松，导致了西部人口的增长速度大大高于东部的增长速度。过多的人口带来了更多的粮食和水的需求。仅以河西走廊地区为例，1997年的耕地面积相当于建国初期的3倍，由此带来的植被破坏，地下水位下降等问题加剧了河西走廊地区生态环境的恶化。

(三)贫困加剧生态环境的破坏贫困对生态环境的影响分为两个层面，第一个层面是贫困本身带来的对生态环境的破坏:靠山吃山的传统观念使当地人不计生态成本地采伐、挖掘、猎捕有经济价值的物种;对粮食的需求带来了毁林造田、填湖种地等行为;发展经济的急功近利产生了高污染的GDP增长。与此同时，在更深的层面，则是贫困带来的受教育水平低下，较低的受教育水平使人们在环保意识、环保知识和环保能力等生态文明的精神层面产生缺失，使本就困难的生态环境保护工作难上加难。

(四)历史因素历史的因素，在西部地区的生态环境问题上起了相当重要的作用，主要有以下两个方面:一是过去“向自然界开战”、“以粮为纲”等错误的政策的影响。受这些政策的影响，当时全国各地区都在进行毁林造田等类似活动，一些地区将成片的森林、草场砍掉、烧掉，改作农田，甚至有的原因是为了炸山采石，有的仅仅就是为了响应号召。黄土高坡的造田运动将一些不适宜耕种的土地全部变成了农田，原来本就稀少的植被几乎被砍伐殆尽。贵州林区的某地，几乎是在一夜之间，将整个山头的森林全部砍伐完毕。时至今日，这些地区的生态环境有的刚刚有所恢复，有的甚至至今未能恢复。二是我国改革开放初期的经济发展规划的影响。在允许一部分人先富起来的政策下，“七五”和“八五”期间，国家的经济政策实际上是向东部倾斜的。“七五”计划中明确规定，中西部地区重点发展能源、原材料工业，有重点地开发矿产资源。在国家区域发展战略和发展政策的指引下，西部地区的工业发展，实际上走上了以资源开发为主的发展道路，“西气东输”、“西电东送”等项目工程就是政策的代表性体现。大规模的资源开发除了为东部沿海地区的快速发展提供了廉价的能源、原材料支撑，同时也导致了西部地区污染严重，生态环境日益恶化，有些地区甚至因此成为了生态极度贫困区域。

(五)生态环境保护资金缺口大我国西部地区生态环境保护的资金缺口很大，由于历史欠账严重，现有资金的投入基本只能控制污染不进一步恶化，仅极少部分地区可以投入大量资金治理污染。个别地区控制污染恶化也做不到，甚至有些贫困县，由于污染严重，每年的县财政收入全部用于治污都不够。据专家估计，过去10年我国各级财政用于环境保护的资金大致在3万亿到3．5万亿之间，就西部地区来说，平均每年投入的环保资金大约为1000亿元，但这远不能解决问题。相关研究的结果显示，要实现“美丽中国”的构想，未来10年，至少还需要再有10万亿的资金投入，其中中央财政2万亿。这样算下来，每年全国各地地方政府用于环境保护的资金要达到8000亿元，而2012年，西南地区的贵州省全省的GDP也才8600亿元，可以说资金压力极大。

(六)西部地区的生态文明制度缺失时至今日，我国大部分正在执行的环境保护法律为上世纪90年代制定，《环境保护法》执行的还是1989年通过的版本，即便是现在法律得到严格地执行，但破坏生态环境的违法成本远远低于违法所得。目前，环境保护更多地靠各地的地方政策，而西部地区的生态环境政策即便是较之东部地区也还有较多不完善的地方。就目前的情况来说，西部地区生态环境方面的法律法规陈旧、操作性差，相关政策还不完善，相关机制还没有完整建立，作为生态文明建设方面的重要组成部分，生态文明制度建设还有很长的路要走。

四、西部地区生态文明制度建设的现状

党的“十八大”报告提出，“要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”，并从优化空间格局、促进资源节约、保护生态环境、加强制度建设四个方面阐述了大力推进生态文明建设的重点。这意味着，我国的生态文明建设是中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的有机组成部分，在经济、政治、文化、社会建设中全面融入生态文明建设的理念、目标和内容，迫切需要构建一个完整的、系统的生态文明建设制度框架。但就目前来看，这个框架的构建还存在很多问题，在西部地区，这些问题就更突出:一是相关法律法规的建设还不到位，我国目前的法律法规基本仅局限于环境保护方面，而生态文明建设不仅包括环境保护，还涉及文化教育、社会建设和经济生活等各个方面，这些方面也应制定相应的法律法规，规范人们的相关行为。同时，已经建立的环境保护的法律体系也并不完善，存在法律条文陈旧，新生事物界定模糊等问题，应当尽快完善这方面的法律。二是建设生态文明，需要政策规定上的软约束。一些方面，很难用法律去加以干涉，如加强对生态文明建设的教育，用法律规定教科书的内容显然不妥，类似的方面就需要制定相应的政策规定，但目前这类政策在西部地区还很不完善。三是在生态文明建设的过程中，我国的政府部门更加习惯使用行政手段而不是经济手段。在西部地区，决策人员的专业素养较东部地区偏低，他们也比东部地区更加偏好行政手段。在发达国家的实践经验表明，在很多领域经济手段比行政手段更加有效。通过使用生态税、排放权交易、高效率补贴、环保补贴等手段，人们可以自发地选择污染少、效率高、排放低的生产、生活方式，从而避免行政手段高成本、制约技术进步等方面的弊端。四是生态文明制度建设受制于经济发展情况。市场经济带来了经济腾飞，也造成了我国各地区的发展不平衡，有些地区可以拿出钱来搞生态文明建设，但有些地区甚至发不出相关人员的工资。西部地区生态环境底子薄，经济发展落后，往往贫困地区就是污染重灾区，受到的经济制约远大于东部地区。五是相关的技术和机制建设方面存在问题。受地形、人员素质等方面因素的制约，一些先进的技术在西部地区不能应用，技术瓶颈近年来在西部地区开始显现。同时，以生态补偿机制为代表的各项生态机制在西部尚未全面建立，西部地区生态文明制度建设还存在着重重困难。

五、加快生态文明制度建设的对策

生态文明制度建设是一项长期的系统工程，因此应当从各方面加以考虑。生态文明制度的建设应当包括以下几个方面:

(一)转变政府职能改革开放30年，全国各级政府GDP至上的考核方式已经深入骨髓，在生态文明制度建设中，应当转变原有的考核方式，将生态文明建设的成果纳入到考核中，建立起节能减排、污染治理等工作的责任制，同时，将政府的定位从管理者逐步向生态文明的参与者转变，转变原有的工作方式方法。

(二)转变生态观念各级政府应当带头转变观念，建立起生态文明的新观念，只有从认识上对生态环境加以重视，实际工作中才能处处以生态文明的准则来指挥决策，要以十八大精神为指导，按照防治与保护并重的方针，确立生态文明的地位。不仅如此，还应将转变人民群众的观念提上日程，只有让广大人民群众树立生态文明的观念，才能做好生态文明的建设，西部地区受教育水平普遍低于中东部地区，这项工作对于西部地区生态文明的建立尤为重要。

(三)完善相关法律法规前文的分析表明，我国现阶段有关环境保护的法律法规还很不完善，应当在借鉴国外先进经验的基础上，结合我国的实际情况，尽快出台完善法律法规，做到生态文明建设有法可依，有法必依。应当加大对环境违法的处罚力度，同时将相关的建设生态文明的机制，如生态补偿机制纳入到法律的框架内。

(四)建立各项有效的生态环境保护机制生态补偿机制是一项针对区域性环境生态保护和污染防治的机制，其基本原则是“资源有偿使用”和“受益或破坏者付费，保护或受损者被偿”，这项机制能够有效地给予保护或破坏生态环境者以经济上的奖惩，从而激励相关行为人保护生态环境。对西部地区来说，这样的生态机制必须加紧建立。除此以外，污染防治协作机制、生态环境动态监测机制等被实践证明有效的机制也需要尽早建立。

(五)建立完善相关经济机制经济手段具有效率高、成本低、可以促进相关领域技术进步等优点。市场经济时代，需要充分发挥市场无形之手的作用，让市场的自我调解机制发挥功能并加以引导，以作为政府有形之手的必要补充。应当通过征收生态税、发放节能环保技术补贴、建立排放权交易制度等方式，让经济手段在西部地区的生态文明建设中发挥重要的作用。总体来说，必须从法律、经济和必要的行政手段出发，建立全社会的生态文明观念，转变已有的工作方式，做好西部地区生态文明制度的建设。

作者：陈灿平高玉翔单位：西南民族大学经济学院