城市与区域生态环境保护统筹规划

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1城市与区域生态环境保护规划必须统筹

尽管我们在城市与区域统筹规划、城市与乡村统筹规划方面做了不少工作，但是由于城市规划法和城乡规划法都未曾编制实施细则，城镇体系规划与城市总体规划中的生态建设与环境保护规划的内容深度没有统一的要求，县（市）域总体规划又因受县（市）行政辖区偏小的限制，跨县（市）域的环境治理与生态建设措施很难协调一致、落实行动，生态环境保护规划的实施力度、实效不够理想。正是由于一方面生态环境保护规划滞后、实施不力，另一方面，各地生态损害严重、生态系统功能退化、环境问题凸显，统筹城市与区域的生态环境保护规划就成了非常急迫的任务。城市、区域生态环境保护规划必须统筹，还基于以下几点共识：

（1）正确认识人与自然的关系。如果没有人，自然界依然继续存在，而人的生存与发展却离不开自然。所以，无论是城市、村落、区域，凡是有人类活动的地方，都要敬畏自然，规范自己的行为，和自然和谐相处、协调发展。

（2）城市与区域客观存在着基本的统一性。诸如资源开发利用的共享与互补，城市与区域之间各项功能的紧密联系，生态环境要素动态变化的无边界性或边界不稳定性，人类活动对生态环境影响的跨行政区界的扩散。因此，城市与区域建设生态文明的一致的目标和通过统筹规划建立改善生态环境质量的联动协调机制是城市与区域的共同利益。

（3）城镇化不能只考虑各级中心城市的扩大与发展，不能只向“三农”与环境索取。健康发展、可持续发展的城镇化在提高城市自身质量水平的同时，积极发挥中心城市的辐射功能，支援“三农”，带动区域发展，反哺生态环境。

（4）评价城市的宜居性，不仅是指城市居民的住房状况，而是包括居住、工作（就业）、学习、医疗、交通、游憩等多种功能效率和民众的满意度，还有城市与区域的水源与空气的清洁度，是否有利城乡居民的身心健康。

（5）生态文明建设与生态环境保护是庞大的系统工程，涉及方方面面，要求全国上下各地各部门共同努力，通过全国的、区域的、综合的、专项的规划的衔接与协调，对生态环境进行联建、联防、联控、联治，并持之以恒，不断提高。城市与区域生态环境保护统筹规划的主要途径：第一，贯彻执行全国主体功能区规划，编制省级、地市级主体功能区规划；第二，跨省（直辖市、自治区）行政区界、跨市、县行政区界的各类区域性规划中的生态环境保护规划要相互衔接；第三，城市总体规划、生态环境保护专项规划要和全国、省、市、主体功能区规划、各类区域性规划相衔接；第四，科学编制分布于广大区域的乡规划，村庄规划，充分利用各具特色的地理环境为当地和所在区域的生态环境系统的良性发展做贡献；第五，建立和完善能支持上位规划指导下位（后续）规划、宏观规划指导中观微观规划的体制与机制，以利发挥规划系统对生态环境保护的合力作用。

2主体功能区规划

2010年12月21日印发的《全国主体功能区规划》是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。它统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。实施这一规划，非常有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势，促进资源节约和环境保护，应对和减缓气候变化，实现可持续发展。贯彻执行全国主体功能区规划，应该在省级主体功能区规划中充分体现，即根据全国主体功能区规划大框架，按全国一盘棋原则，科学确定省域优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能区的功能定位、发展目标、发展方向和开发原则。浙江省主体功能区规划须与国家层面的四类主体功能区规划相衔接的内容简述如下：

2.1优化开发区域

提升杭州作为长江三角洲南翼中心城市功能；提升沪杭（上海———杭州）发展带的整体水平；培育形成湖州—杭州—绍兴—宁波—舟山发展带；调整太湖周边地区产业布局；宁波建设成为长江三角洲南翼的经济中心和国际港口城市；增强嘉兴、湖州、绍兴、台州等节点城市的集聚能力，加强城市功能互补；加强太湖，杭州湾等地区污染治理，严格控制杭州湾陆源污染物排江排海和太湖地区污染物入湖，加强海洋、河口和山体生态修复，构建钱塘江、太湖、京杭运河、天目山—四明山以及沿海生态廊道为主体的生态格局。

2.2重点开发区域

在海峡西岸经济区，强化温州作为海峡西岸经济区连接长江三角洲地区重要枢纽的功能，加快构建对外开放平台，强化防台风能力建设，加强雁荡山等山区和沿海港湾，近海岛屿保护和近岸海域污染防治，推进水环境综合治理和水源涵养地保护，保护好瓯江、飞云江、鳌江水生态廊道。

2.3限制开发区域

国家层面限制开发的农产品主产区是指具备较好的农业生产条件，以提供农产品为主体功能。以提供生态产品、服务产品为其他功能，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高农产品生产能力的区域。浙江省属于“长江流域主产区”，其农业经济和主要农产品在全国占有重要地位。在浙江省主体功能区规划中，须划定几个农产品主产区，为保障农产品的供应安全，要限制大规模、高强度的城镇化开发。

2.4禁止开发区域

国家禁止开发区域，是指有代表性的生态系统，珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布地，有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等，需要在国土空间开发中禁止进行工业化城镇化开发的重点生态功能区，包括国家级自然保护区，世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园。浙江省境内列入禁止开发区域有53处，其中有国家级自然保护区9处，面积985.15km2，国家级风景名胜区5处，面积1572.1km2，国家森林公园35处，面积1988.74km2，国家地质公园4处，面积519.7km2，上述区域要依据法律法规规定和相关规划实施强制性保护，严格控制人为因素对自然生态和文化自然遗产原真性，完整性的干扰，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，引导人口逐步有序转移，实现污染物“零排放”，提高环境质量。

3各类区域规划

各种类型的区域规划，包括全国城镇化规划，全国、省、市（地）城镇体系规划（含城镇群规划、都市圈规划），县（市）域总体规划等，以往的各类区域规划中关于生态环境保护规划的内容不够突出。常见一些规划文件把生态环境保护规划列为区域基础设施或县（市）域支撑系统之一，内容亦不够深入，实施不力，效果不大，有待改正。根据浙江省地理环境和防灾减灾要求，需要编制跨县（市）域、跨市（地）域的流域规划，如钱塘江流域规划，瓯江流域规划，甬江流域规划。通过流域规划，有效推进干流与支流、上中下游水生态和全流域自然环境得到切实保护。要科学设计、合理布局水利、水力工程设施，增加江、河、湖、库蓄水能力，保证水源质量，提高防灾抗灾能力。浙江省是海洋大省，海域面积26万km2。面积大于500m2的海岛有3061个，约占全国海岛总数的40%。大陆岸线长达2200km，多深水港湾，渔业资源、滩涂资源、油气资源、海洋能源资源丰富，国务院已批准“舟山群岛新区”，舟山群岛的开发已上升为国家战略。保护好浙江省近海与海岸生态环境不仅对本省沿海与海岛人居环境、海洋经济发展有着重大意义，也是为我国海洋生态环境保护负起应有的责任。因此，需进一步完善浙江省海洋生态环境保护规划，要求嘉兴、杭州、绍兴、宁波、舟山、台州、温州等市的市域总体规划和沿海各县（市）的县（市）域总体规划把海洋生态环境保护列为重要内容，有些县（市）还有必要采取联合行动，例如乐清市需与乐清湾沿岸的温岭市、玉环县、洞头县协作、编制乐清湾生态环境保护规划。

4城市规划

城市是国家与区域的政治、经济、文化中心，理应是生态文明中心。然而，由于较为普遍存在对城市化与城市的认识误区，城市规划建设管理体制不够完善，建设资金与技术条件等多方面的限制，却频频出现令人担扰的现象———人口城镇化率越高、城市越大，生态环境就越显恶化。通过科学的城市规划扭转城市———区域生态恶化趋势，其要点是：

（1）高度重视、切实做好与全国、省、市主体功能区规划、城镇体系规划、土地利用规划和相关区域性规划的衔接与协调。要认真对待这些规划对各个城市生态空间保护和生态环境指标的规定性要求。

（2）科学预测城市所在地区对城市化速度、城市化水平、城市发展规模的环境承载能力（环境容量），测算近期、中期、远期、远景达到的城市化水平和各别城市适度人口规模（合理规模）、最终规模。城市化是区域的城市化，而不是把“农转非”人口全部或大部分“化”到中心城市、让中心城市无限扩大。事实证明，同区域发展不协调的，城市规模盲目膨胀的中心城市往往是生态环境压力最大的城市，所以，真正成功的城市规划必须是区域协调、城乡协调、市、镇、村聚落体系“三结构”（即职能结构、规模结构、空间结构）协调和生态文明的区域规划。中心城市在区域中的首位度（即第一大城市人口数/第二大城市人口数）和“四城市指数”（即第一大城市人口数/(第二大城市人口数+第三大城市人口数+第四大城市人口数)）应恰如其分。热中于城市规模攀比，通过撤村建居、撤乡建镇，并乡扩镇、撤镇建街，撤县建市、撤市建区等变更行政区划建制，快速扩大城市规模，追求城市规模最大化，是城市—区域生态病频发、日渐加重的渊薮。

（3）城市规划区范围该有多大，应与城市环境容量和城市适度规模相适应。在城市规划区范围很有必要划分宜建区、限建区、禁建区，确定城市规划区内合理的城乡用地结构。中等规模以上的城市都应有与城市规模相适应的郊区。为了城市生态安全，须严控城市郊区化，住宅郊区化。应禁止在郊区劈山、填湖，侵占农田、湿地、森林公园与风景区，为富人建造高价豪宅———“山景房、江景房、湖景房、拥有私家湿地房产”等严重侵害生态空间的房地产开发项目。

（4）要永远保留建成区内和规划建设用地范围内的所有江、河、运河、湖、塘、井、泉等水体，不能借“整治”之名缩小甚至填塞水域。根据当地气象气候特点（特别是风象特点）保留或加大从城区通向郊外的通风绿廊（生态廊道）。采用国家标准关于城市绿地规划的上限或超上限指标，尽可能大幅度提高城市绿化覆盖率，绿地率。在城市空间日趋水泥丛林化的今天，小块绿地、小公园、狭窄的绿化带、小面积的湖泊、湿地，已起不了城市“绿肺”的作用。很有必要把城区的绿化与郊区、区域的绿色生态空间相连接，形成足以起生态安全作用的绿地系统，并列为规划的强制性内容，受到法规的保护。

（5）合理规划城市规划区内的城乡用地结构和城市建设用地结构。通过老城区有机更新和新区科学规划设计，建造真正意义上“宜居”的住区和有利居民身心健康的公共空间。

（6）加快产业转型，加快发展生态产业和循环经济；调整能源结构与交通结构；节约资源、降低能耗；完善废弃物收集，转运、处理的管理，提高废弃物无害化处理能力，变废弃物为再生资源。

（7）认真贯彻执行《中华人民共和国环境影响评价法》，对城市规划与建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响进行分析、预测与评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策与措施，并进行跟踪监测。

5乡村规划

乡村空间即城市外围的广大区域。搞好乡村规划工作就等于搞好了区域规划工作的大部分。以全国、省、市、县主体功能区规划相衔接、科学的城镇化进程和城镇体系、推进农村农业现代化、因地制宜的乡村聚落合理分布为前提，乡村生态环境保护的要点是：山水田林路村统筹规划；保护好乡村主要生态功能区———大面积林地（含重点林区、一般林区、自然保护区、森林公园、特种林保护区）、大片草地、水资源保护区，湿地，江河水系，水库等。乡村生态环境保护重要工程有：植树造林，提高森林覆盖率，水土保持，综合防灾（防洪、抗旱、抗风、地质灾害防治等）设施，防治土壤污染，发展循环农业生态农业、生态旅游等。同乡村生态环境保护密切相关规划有：新农村（美丽乡村）建设规划，乡村居民点体系规划，乡村生态旅游规划，乡村民俗文化保护规划。

作者：周复多单位：浙江大学城乡规划设计研究院