生态文明建设与环境保护法之立法目的

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在我国环境法的体系中，《环境保护法》究竟应定位为环境保护的基本法、①综合法、综合性基本法，①抑或认为其实际上只是污染防治领域的基本法，②学界一直存有争议。其实，早在中国环境立法之初，就有制定环境保护基本法律的设想。③正如汪劲教授所总结:“无论是从借鉴西方国家(地区)的环境立法实践出发，还是从环境与资源保护在国家社会、经济发展中的重要程度出发，我国都有必要制定一部高位阶的环境保护基本法来指导和统领单项环境与资源保护法律”。［4］或如有的学者从比较法角度所提之建议，“欲完善我国环境法的体系，最基本的方向和途径就是要坚持基本法模式”。［5］笔者赞同以环境基本法为《环境保护法》的性质定位。［6］“立法目的，是指立法者通过制定法律所欲表现的、对一定社会关系实行法律调整的思想动机和意图的出发点。”［7］笔者认为，环境基本法立法目的设计的科学性将直接影响到我们能否更合理地构建环境法部门的结构体系、确立解释环境法的基本原则和协调设计各领域的具体环境法律制度，甚至会影响到后续的环境法律的释法、执法和司法实践活动。我国《环境保护法》的立法目必然应是环境法部门的法律目的在立法阶段性的集中和最高表现。高利红教授也认为，“环境资源法的立法目的决定着整个环境资源法的指导思想、法律的调整对象，也决定着环境资源法的适用效能。它是立法者对环境资源法所要追求的价值的最直接、最明确的表达”。

2012年8月2日，全国人大环境与资源保护委员会提请全国人大常委会审议《中华人民共和国环境保护法修正案(草案)》(以下简称《草案》)，十一届全国人大常委会第二十八次会议于8月30日首次审议了该草案。草案对现行《环境保护法》第1条“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法”的规定未提出任何修改。作为我国环境基本法的立法目的条款，《环境保护法》第1条理应是环境法部门的法律目的之最直观、最具权威的立法确认，然而该现行规定未能对“可持续发展”有所表述，这既不能顺应国际环境保护和环境法立法技术的发展趋势，又不能使环境基本法的立法目的统率我国环境保护单项立法近年来已确立之单项法的立法目的，更无视20世纪90年代以来我国人民对可持续发展思想本土化的伟大实践成果。因此，笔者将修改《环境保护法》为我国环境基本法作为讨论的出发点，探讨《环境保护法》之立法目的条款为何必须以及如何能确立当代中国化的可持续发展思想———生态文明理念。

以主要环境法之立法目的条款确立促进可持续发展是当代国际通例

“持续”一词英文为“sustain”，源自拉丁语“sustenere”，意思是“维持下去”或“保持继续提高”。［9］“发展”一词英文为“development”，指的只是经济领域的活动，其目标是产值和利润的增长、物质财富的增加。［10］然而，可持续发展的概念并非这两个概念的简单相加。目前，普遍为国际社会所接受的是1987年世界环境与发展委员会的报告《我们共同的未来》中对可持续发展所下的定义:可持续发展是指既满足当代人的需要，又不损害后代人满足需要的能力的发展。④可以说，采用可持续发展战略已经成为一种国际趋势，从对可持续发展思想发展历史的梳理中我们便可得出这一结论。［11］可持续发展理论的内容较为丰富，英国著名国际环境法学者菲利普•桑兹提出了“四要素”理论，即可持续发展包含代际公平原则、可持续利用原则、代内公平原则和综合原则四个核心要素。［12］目前，多数学者均认同代内公平①和代际公平②是可持续发展的核心要求，并且已经为很多重要的国际环境保护文件所反复重申。［13］“可持续发展”既是一种思潮、思想，又是一种现实地解决人类环境的战略和策略，已经成为我们全人类的在解决环境与发展问题上的一种共识，是人类共同智慧的体现。我国的《环境保护法》只有将遵循“可持续发展”模式作为法律目的之核心要素，方能适应这种国际潮流。草案起草者不应对之熟视无睹，置若罔闻。前文已介绍，代内公平和代际公平是国际社会公认的可持续发展的核心要素和要求，因此，倘若一个国家的环境政策法、基本法、综合法或环境法典等主要环境立法确立了“代内公平”、“代际公平”这两个核心要素，足以间接证明该国立法对可持续发展作为环境法所要追究的主要价值名目的认同。当然，能直接明文确立促进可持续发展为立法目的就更可以说明问题了。

笔者通过比较英美法系和大陆法系的5个国家的相关立法，来揭示无论采用环境基本法模式的日本、采用环境综合法模式的加拿大和俄罗斯，还是采用环境法典模式的法国，他们主要的环境立法或直接宣示将促进可持续发展作为法律目的，或通过间接认可“代内公平”、“代际公平”这两个核心要素来“曲线救国”地追求可持续发展的实现。我们还会发现，甚至在国际环境文件正式定义“可持续发展”前就制定的美国的国家环境政策法，也在这方面毫不逊色。

1、采用环境基本法模式的日本。日本1967年的《公害对策基本法》第1条第1款曾规定:“本法是为了明确企业、国家和地方公共团体对防治公害的职责，确定基本的防治措施以全面推行防治公害的对策，达到保护国民健康和维护其生活环境的目的。”该条第2款又进一步规定:“关于前款所规定的保护国民健康和维护生活环境，是与经济健全发展相协调的。”这一规定反映了该法“经济优先”的立法价值取向，备受批评。于是1970年，日本国会修订了该法，删去这一条款，修法后仅将“保护国民健康和维护其生活环境”作为该法的唯一的立法目的。③1993年新颁布的《环境基本法》废止了原有的《公害对策基本法》，该法第1条规定:“本法的目的，是通过制定环境保护的基本理念，明确国家、地方公共团体、企(事)业者以及国民的责任和义务，规定构成环境保护政策的根本事项，综合而有计划地推进环境保全对策，在确保现在和未来的国民享有健康的文化生活的同时，为造福人类做出贡献”。④

2、采用环境综合法立法模式的加拿大和俄罗斯。我们可以以加拿大和俄罗斯分别作为采用环境综合法立面模式的英美法系和大陆法系的代表，予以比较分析。加拿大于1988年颁布了一部内容较全面的综合性的《环境保护法》作为联邦最主要的环境立法，1999年国会修订了该法，修订后该法开宗明义指明:“本法是关于污染防治、保护环境和人类健康的一部法律，其目的在于有助于实现可持续发展”，此外，还在该法的“宣言”中反复强调了这一法律目的，如“在此仅宣布，保护环境是加拿大人民福利的基础，本法的首要目的在于通过污染预防以有助于实现可持续发展。”［14］2832002年，俄罗斯制定了一部具有环境综合法色彩的《俄罗斯联邦环境保护法》，该法在第一章“总则”之前罗列了三段鉴于条款，其中第二段明文宣示:“本联邦法确立环境保护领域国家政策的法律基础，以保证平衡地解决各项社会经济任务，保持良好的环境、生物多样性和自然资源，其目的是满足当代人和未来世世代代的需要、加强环境保护领域的法律秩序和保障生态安全”。［15］

3、采用环境法典模式的法国。法国于2000年正式形成环境法典，它是至今少数采用环境法典化的国家的典型代表。①2005年，法国又制定了《环境宪章》(Chartedel’environnement)，作为宪法的序言。该宪章鉴于条款的最后一段，将追求可持续发展作为一项重要的目标，宣称“为了确保可持续发展”，要“满足今天的需要”，“必须不危及后代和其他国家的人民有能力满足自己的需要”，②此外，该宪章还确立了10项原则，其中包括可持续发展原则(Principedudéveloppementdurable)。③

4、采用环境政策法模式的美国。先于可持续发展定义达成国际共识，美国于1969年制定《国家环境政策法》在美国环境法体系中具有重要的地位。该法开门见山地规定:“本法的目的在于:宣示国家政策，为促使推进人类与环境之间的充分和谐;努力提倡防止或者减少对环境与自然生命物的伤害，增进人类的健康与福利;充分了解生态系统以及自然资源对国家的重要性;设立环境质量委员会”④，此外，该法第4331条第2款还进一步将其立法目的阐述为如下6项:［14］5－6(1)履行每一代人作为子孙后代的环境保管人的责任;(2)保证为全体国民创造安全、健康、富有生命力并符合美学和文化上的优美的环境;(3)最大限度地合理利用环境，不得使其恶化或者对健康和安全造成危害，或者引起其他不良的和不应有的后果;(4)保护国家历史、文化和自然等方面的重要遗产，并尽可能保持一种能为每个人提供丰富与多样选择的环境;(5)谋求人口与资源的利用达到平衡，促使国民享受高度的生活水平和广泛舒适的生活;(6)提高可更新资源的质量，使易枯竭资源达到最高程度的再循环。通过比较，我们可以发现，上述5国环境主要立法的立法目的条款均对作为可持续发展思想核心要求的“代内公平”、“代际公平”有一定程度的包含。而加拿大和法国则因其直接使用了“实现”或“确保”可持续发展的立法措辞而对上述两个要素予以了完全包含。进一步比较，我们还可以发现，美国的环境政策法虽制定于1969年，比罗马俱乐部发表著名的《增长的极限》还早近3年，该法近似立法目的的条款能明文宣示“履行每一代人作为子孙后代的环境保管人的责任”实际上表达了代际公平的涵义，实在令人惊叹不已。需要指出，该法表述中虽然使用了“人类”一词，但从该法第4331条第2款所规定的国家应当采用可实行的手段以达到的6项目的进行推断，其法律目的本旨仅为全体美国国民，而不是可持续发展思想所要求的不分国家、种族的代内公平，具有一定时代局限性。从立法技术上比较而言，日本虽未如加拿大、俄罗斯、法国先进，毕竟环境立法技术是随着人类对环境与发展关系的认识而逐步发展的，客观上有立法年代较早的限制。但不可否认，日本环境基本法的立法目的条款直接表述了追求代内公平的含义，并可间接推演出其对代际公平也是不否认的。

上述5国中立法较为新近的加拿大环境综合法和法国环境宪章均明文宣称促进可持续发展为其主要环境立法的法律目的，并直接使用了“可持续发展”的措辞。相对较近的俄罗斯环境综合法虽未直接使用“可持续发展”的语词，但却较为完整地将近似国际上较为公认的可持续发展的定义式的表述———“满足当代人和未来世世代代的需要”明文宣示为其立法目的。我们不妨站在时间的维度上比较分析，可以透析出一种环境立法技术发展的国际趋势和规律，即以环境主要立法明文宣示促进可持续发展为其立法目的，并能直接使用“可持续发展”的措辞，是先进立法技术发展方向之所指。

“可持续发展”已被我国近15年来的环保单项立法普遍确立为法律目的

本文引言部分已经从“部门法法律目的”理论角度正面论证了《环境保护法》的首条立法目的条款不可放弃其“统帅”地位，必须客观审视并吸纳环境法部门下位法已确立之普遍性的法律目的。而据笔者不完全统计，在环境法领域，①1998年以来的的绝大多数立法几乎均直接或间接确立了“促进可持续发展”为其法律目的。(详见表二)分析表二可知，我国自1998年以来，已有新制定或新修改的14部环境单行法律的首条立法目的条款确立了促进可持续发展为单行法之法律目的，占同期可比立法总数的82．4%，仅有同期制定的《森林法》(1998年修正)、《放射性污染防治法》(2003年)和《野生动物保护法》(2004年修正)的立法目的条款未明文使用“可持续发展”或类似措辞。进一步分析后，我们可以发现，事实上，《野生动物保护法》第1条“为保护、拯救珍贵、濒危野生动物，保护、发展和合理利用野生动物资源，维护生态平衡，制定本法”中，“保护、发展和合理利用”、“维护生态平衡”其实已经间接反映了可持续发展思想的要求，可见该法的立法目的条款已经受到了可持续发展思想的影响，可能基于该法特殊的调整对象———“野生动物”应重在保护野生动物，维持生物多样和生态安全，而非为了促进人类可持续使用野生动物。而《森林法》②和《放射性污染防治法》③均因其调整对象的特殊性等因素，而成为例外。

从所使用的措辞分析，仅2008年的《循环经济促进法》直接言简意赅地使用了“实现可持续发展”的措辞;2001年的《海域使用管理法》和2002年的《水法》紧紧围绕各自调整对象，分别细化其立法目的为“促进海域的合理开发和可持续利用”和“实现水资源的可持续利用”;而表二中其他多数立法都以实现或促进经济社会的可持续发展为立法目的的表述，而其中2008年的《水污染防治法》则在更高层次上提出“促进经济社会全面协调可持续发展”，即该法追求以经济社会全面协调的方式实现可持续发展。其中，将“以实现或促进经济社会的可持续发展”为立法目的之措辞的占1998年以来确立了促进可持续发展为立法目的要素之法律的78．6%，属于多数。一般而言，部门法的法律目的可以在作为该部门重要组成部分的多数单行环境法的法律目的之上提炼和归纳，因此，时至今日，我们应将促进可持续发展作为我国环境法法律部门的法律目的之核心要素。而作为环境法部门法律体系中的“龙头立法”的环境基本法之法律目的应适时反映该部门之整体法律目的，所以应将促进可持续发展写入《环境保护法》的立法目的条款。草案起草者不可否认，“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法”的现行立法目的条款未能包含促进可持续发展的要素，如果不予以及时修改，则是对我国近15年来多数环境单行立法的立法目的已普遍确认促进可持续发展的事实和趋势的一种视而不见。

环境基本法的立法目的应反映可持续发展思想在中国的本土化

面对在经济起飞进程中所遭遇的人口、资源、环境、经济转型等瓶颈，走可持续发展的道路成为中国的必然选择。20世纪90年代中我国逐步确定了快速、协调和持续发展的方针，开始制定并实施可持续发展战略。1992年，中国政府向联合国环境与发展大会筹委会提交了《中华人民共和国环境与发展报告》，系统回顾了中国环境与发展的过程和状况，同时阐述了中国关于可持续发展的基本立场和观点。①1992年6月，联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢召开，大会一致通过的《里约宣言》的27条原则成为在全球范围内推动可持续发展的指导方针，大会所通过的《21世纪议程》成为在世界范围内实现可持续发展、开展国际环境与发展合作的框架文件。时任国务院总理的李鹏率领中国政府代表团出会并签署了《里约宣言》、《21世纪议程》，向国际社会表明了中国政府积极推进可持续发展的立场。1994年7月，国务院颁布了《中国21世纪议程———中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，并要求各级政府和部门将其作为制定国民经济和社会发展计划的指导性文件。［16］2001年7月1日，在“庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话”中指出，要“坚持实施可持续发展战略，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系，改善生态环境和美化生活环境，改善公共设施和社会福利设施。”2002年3月10日，在出席中央人口资源环境工作座谈会发表讲话时又强调:“为了实现我国经济和社会的持续发展，为了中华民族的子孙后代始终拥有生存和发展的良好条件，我们一定要按照可持续发展的要求，正确处理经济发展同人口资源环境的关系，促进人和自然的协调与和谐，努力开创生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”［17］2003年《中国21世纪初可持续发展行动纲要》(以下简称《纲要》)，明确提出了21世纪初我国实施可持续发展战略的指导思想、总体目标、基本原则、重点领域及保障措施。

2003年10月，中共十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，要求“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”，并明确指出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，“科学发展观”的概念正式确立。2004年3月1日，在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话中揭示了科学发展观的深刻内涵，其中阐释“可持续发展，就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代接一代地永续发展。”吕忠梅教授认为，“科学发展观是对‘可持续发展观’的一种政治表达，其基本内涵与价值目标与可持续发展是一致的。”［18］笔者认为，科学发展观发展了可持续发展的内涵，在可持续发展的内涵要素中溶入了“人与自然和谐发展”的新内容。［19］2007年10月15日，同志在中共十七大会上的报告中提出将建设生态文明作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。2009年9月，中共十七届四中全会进一步将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一并作为建设中国特色社会主义伟大事业总体布局的有机组成部分。①2010年10月，中共十七届五中全会强调要提高生态文明水平，增强可持续发展能力。②2011年10月，中共十七届六中全会提出，进一步推动文化建设与经济建设、政治建设、社会建设以及生态文明建设协调发展。③2012年11月8日，中共十八大报告指出:“必须更加自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调，不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”“加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。”并在第八部分对“大力推进生态文明建设”进行了详细阐述，着重强调“加强生态文明制度建设”。

可见，科学发展观、生态文明理念是当代中国对可持续发展思想的本土化和发展。“可持续发展概念主要着眼于环境与经济社会发展的关系问题，强调环境保护、经济发展、社会进步三者之间的协调发展;生态文明理念以可持续发展理论为基础，从人类社会文明转型的历史视角和中国特色社会主义总体布局的内在要求，强调人与人、人与自然关系的和谐。在内涵上，可持续发展和生态文明一脉相承，次第渐进，前者是后者的基础，后者是前者的扩展和升华。在实践上，二者是相通和统一的，建设生态文明，才能加快可持续发展的步伐;走可持续发展的道路，才能建设生态文明。”［20］因此，作为当代生态文明法律制度建设排头兵的《环境保护法》，其修改应体现中国自上个世纪90年代以来对可持续发展思想逐步认可、确认、发展的伟大历程，在环境基本法的立法目的条款中对之予以恰当的表述。这并非笔者的一家之言，曾先后参与1979年《环境保护法》(试行)和1989年《环境保护法》起草的环境法学资深专家马骧聪先生于2008年向环境保护部提交了一份《环境保护法》修改的专家建议稿，曾建议将该法第1条修改为“为保护和改善生活环境和生态环境，防治环境污染和其他公害，维护生态平衡，保障人体健康，促进经济社会全面协调可持续发展，建设生态文明，实现人与自然和谐，满足当代人和子孙后代的物质和文化需要，制定本法。”并在其修改说明第1条中阐明，应“在保留其基本框架结构和行之有效的基本制度的基础上，以全面协调可持续发展的科学发展观为指导，总结我国环境保护的经验，吸取国外的成功做法，制定一部符合现在需要的新《环境保护法》或《环境法》”。［21］

结论

综上所述，无论从总结环境主要立法之立法目的条款设计的立法技术已形成的国际发展趋势，还是客观如实反映包括中国在内的全人类对可持续发展思想的共识性智慧而言;亦或是基于有关法律目的之环境法部门法理出发，就我国近15年来绝大多数环境单项法有关立法目的发展之成就对环境基本法法律目的滞后的“倒逼”而言，我国在21世纪首个十年之后来修改完善《环境保护法》，都应当将通过可持续发展途径实现生态文明作为立法目的之不可或缺的组成部分。其实，无论《草案》第1条未作任何改动的真是动机为何，该《草案》起草者一定不会否认，“促进社会主义现代化建设的发展”也必须是一种“可持续的发展”，全面实现社会主义现代化建设不能脱离经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总体布局，离不开可持续发展的途径。因此，笔者建议在修改《环境保护法》时，应对该法首条有关“促进社会主义现代化建设的发展”的措辞进行与时俱进地完善，应将该条修改为“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义经济、社会全面协调可持续发展，建设生态文明，制定本法”。

作者：竺效单位：中国人民大学法学院