工业化困境和区域生态环境的退化与保护

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工业化困境和区域生态环境的退化与保护

“一五”期间，在苏联的帮助下，我国集中力量进行了以自主设计的156个建设项目为中心、由694个大中型建设项目组成的工业建设，这是社会主义工业化的起点。我国工业化进程与国家区域经济布局在时空上是一致的，大致历经了东部开放、西部开发、东北振兴、中部崛起四个阶段。我国工业化进程伴随着经济的腾飞、GDP的增长、人民物质生活的改善，同时也带来了严重的后果：第一，产业同质与无序扩张。如，环渤海地区13个地市，除秦皇岛外都把临海石化产业作为发展重点之一，从青岛、连云港、上海、宁波、泉州，到广东的惠州、茂名、湛江，再到广西北海，沿海都有大型炼油厂。长江中上游干（支）流上化工园区密布，沿江沿河化工石化企业多达40万家，很多化工企业选址隐蔽且规模极小，确切数字很难考证。没有哪个国家像中国一样，石化项目分布得这么散这么广。第二，工业化对农业资源的破坏。最突出的是，农业用地向建设用地转化，边缘用地大量废弃抛荒，复种指数下降。1996年中国耕地面积为19.51亿亩，现在要确保18亿亩耕地红线，但在“占补平衡”中，往往占的是中心地区的良田，补的是边穷地区的生地或劣质地。第三，环境污染加重。王姗姗等（2012）以1982-2008年的年度数据为样本，使用自回归分布滞后—误差修正模型和边限协整检验的方法，研究了我国工业化水平和环境污染间的长期和短期关系，得出的主要结论是：二氧化硫、工业废气和工业烟尘与我国的工业化水平间存在长期稳定的关系，重工业化水平及第二产业产值占国内生产总值比重的提高无论长期还是短期都增加污染物的排放，出口结构无论是短期还是长期对不同污染物的影响大小及方向都不相同，城市化水平的提高短期内会降低污染物的排放。③第四，环境污染转移。上世纪80-90年代，在承接发达国家和地区产业转移的过程中，我国东南沿海受到严重污染。21世纪初，在承接东南沿海产业梯度转移的过程中，内地的环境事件不断爆发。苏梽芳等（2011）利用1999-2008年中国省级面板数据，应用向量自回归模型，研究了地区与产业特征之间的互动关系，以及FDI、贸易和环境规制之间的互动关系，发现“污染天堂”假说在中国成立。④傅帅雄等（2011）应用地区与产业特征交互作用的经典贸易模型，对中国区域间的“污染天堂”效应进行了测度。实证分析表明，由于各省环境规制力度不同，污染密集型产业正从环境规制力度大的东部省份向环境规制力度小的中西部省份转移，中西部正在沦为东部污染密集型产业规避高环境规制的“污染天堂”。⑤绑在高速前进战车上的中国不能以停止发展的方式来回应工业化所面临的困境，尽管倒U型的环境库兹涅茨曲线表明，随着工业化进入中后期和经济着陆阶段，科学进步和创新产生的技术效应和结构效应会缓解环境灾害，但我们不能期待这种结果会自动生成。针对工业污染、资源过度开发利用、生物多样性消失、酸雨和大气变化等不同种类、不同程度的环境问题，必须采用不同的方法加以应对，同时还要树立以下观点：

1.产业转移不等于降低环境标准。开放型的现代经济，必然要求各种生产要素在资源的配置过程中能够自由、合理地流动。推动产业升级和产业西移，有利于改变原来的工业生产与能源、原材料产地脱节，就业岗位与人口分布不均衡的状况，能为沿海地区引进和创建新产业腾出空间，又可推动中西部地区发展，可谓双赢。但承接地政府在给以相应的土地、财政和税收等方面政策支持的同时，必须对迁入企业设置更高的包括技术含量、自主创新能力、单位产出能耗等指标在内的市场准入标准。此外，对产业转移必须要有长远观点，特别是西部生态脆弱、经济落后的地区，对自身的城镇建设、产业布局、生态风险、生态安全等问题都要认真考虑、科学定位。

2.工业化阶段不可跨越不等于各地都要工业化。一个国家的工业化是全方位、各领域的，任何社会都要走向现代化，但现代化决不简单地等同于工业化，工业化也决不简单地等同于处处办工厂。以工业化推动城市化是我国发达地区的成功经验之一，但决不是唯一的出路，不能为工业化而工业化。因为工业化本身绝不是目的，它只是提高生产率和收入的一个手段。

3.农业现代化不等于农村工业化。上世纪80年代“村村点火，家家冒烟”式的工业化，不仅占用耕地多，资源利用率低，环境污染也十分严重，不利于农村地区的可持续发展。现在，无论是人口稀少、土地辽阔的美国、加拿大，还是人口稠密、国土狭小的英国、日本，工业都是相对集中分布，农村仍以经营农牧业为主。在我国，以前乡镇企业基础好的发达地区，工业乡镇、工业村可以多一些。一些农业乡镇则没有必要盲目跟风，可以改变发展理念，通过错位发展，搞农业循环经济、乡村旅游、农业规模经营，优化区域资源配置，闯出一条新路。

环境优先论和区域生态状况的评价与反思

工业时代形成的人类中心主义价值观，导致了主观和客观、经济和环境的二元分离、两相对立，它夸大人的主观能动性，鼓励人对大自然的改造、奴役和索取，完全低估了环境的反戈一击。随着非人类中心主义观念的树立，环境（生态）优先论在人们对工业社会的深刻反思中被提了出来。“环境优先”是指“在一些特殊区域或领域，把环境质量状况作为指导包括经济发展在内的各项工作的基本衡量标准之一，以环境承载能力为基础和底线来规划和约束各方面工作，使环境保护成为保障人民生存环境、优化经济发展方式的重要和首选的手段”⑥。新世纪伊始，我国许多地区陆续提出了“既要金山银山，又要绿水青山”、“建设低碳社会”等口号，并实施环境优先战略。这些区域或者是经济比较发达，容量资源已有较多开发利用的地区；或者是自然条件脆弱，难以承载大规模经济开发活动的地区；或者是原来自然条件十分优越，而大规模开发行将毁坏自然遗产的地区。党的十七大第一次在党的文件中提出建设生态文明，意味着环境保护上升到了国家意志和国家行动的高度。在工业化过程中，在科学发展观指导下，我们正在有意识地推动两大转变：由环境换取增长向环境优化增长转变，由经济建设为中心向经济环境双赢转变。人们在反思环境污染严重的原因时，不外乎将其归结为发展方式粗放、经济利益驱动、执法问责不严、体制机制弊病等几个方面，实行“环境优先”就是试图对此进行矫正。那么如何评价全国生态文明建设的现状，如何设定生态文明建设的目标呢？国内学者希望通过生态文明建设指标体系的构建来回答这些问题。纵观国内学者的研究，其大体具有以下几个特征：

1.体现综合评价。2008年初贵阳市成立专门的课题组就生态文明城市指标体系开展研究，并于当年10月了《贵阳市建设生态文明城市指标体系及监测方法》。该指标体系包括生态经济、生态环境、民生改善、基础设施、生态文化、廉洁高效等六个方面的33项指标，它们分别反映经济发展和可持续发展状况，城市生态及环境保护状况，市民生活质量、社会和谐及法制状况，城乡建设状况，市民生态文明素养、文化产业及公共文化服务状况，政府行政状况。高珊等（2010）根据生态文明的科学内涵、时代特征以及指标本身的性质，把生态文明指标体系分为目标层、系统层和指标层三个层次。其中，目标层用综合指数代表生态文明建设的总体效果，系统层分为增长方式、产业结构、消费模式和生态治理四大部分，指标层是从每个系统层提取三个能从本质上表述系统状态变化情况的指标，由总共12个指标组成。⑦

2.突出自然改造。2009年，国家社科基金重大项目“新区域协调发展与政策研究”课题组了中国首份各省区市生态文明水平排行榜。课题组首席科学家杨开忠提出，生态文明水平即生态效率（EEI），对生态文明水平的测度主要通过“EEI=GDP/地区生态足迹”的公式来实现。EEI是地区产生单位生态足迹所对应的地区生产总值，它与GDP成正比，与生态足迹成反比。⑧EEI由普遍公认的GDP和生态足迹两个指标直接合成，原理简明，计算方便，易于应用。根据测算结果，最高水平组的是北京，高水平组的是上海、广东、浙江等，而最低水平组的是内蒙古、贵州、宁夏、山西。除了个别省区，生态文明水平的空间分布基本上与经济发展状况，与东、中、西三大经济地带相吻合。由于这个指标体系把生态文明水平理解为生态效率，相应突出了GDP在测度中的作用，给人们传递了一个自然环境好、污染水平低不一定生态文明水平高的观念，在某种程度上颠覆了人们心中对生态好坏的评价。

3.偏重环境保护。1971年联合国教科文组织实施了一项政府间跨学科的大型综合性研究计划———人与生物圈计划（MAB），旨在对生物圈不同区域的结构和功能进行系统研究，并预测人类活动引起的生物圈及其资源的变化，及这种变化对人类本身的影响。它提出了生态城市、城市生态系统研究的核心框架，在这个框架指导下，许多国家、地区提出了生态园林城市、国际花园城市、绿色城市、健康城市等概念与建设目标。受此启发，王云才等（2007）在对城市生态与生态城市研究及其评价体系对比研究的基础上，立足城市整体人类生态系统，以实现生态城市综合功能为目标，提出了包括生产功能、服务功能、聚居功能、健康安全、管理与影响等五个层面共15个指标的生态城市评价的创新体系。⑨鉴于各地工业化所处的阶段不同，环境要素是个错综复杂的系统，梁文森（2009）设计了包括大气环境质量、水环境质量、噪声环境质量、辐射环境质量、生活环境质量、生态环境质量、土壤环境质量、经济环境质量等八个大项36个分项的生态文明指标体系。⑩指标体系的设置体现了研究者对生态文明概念的含义和主要特征的不同理解，有的用目标值法，在进行无量纲化处理时先为每一个指标确定一个远期目标值，再将当期指标值与目标值相比，得出每个指标相对目标值的实现程度；有的用基期法，先确定过去的某个时间点为基期，再用当期指标值与基期指标值相比，得出进步程度。这些研究，从地域看有地方性的有全国性的，从内容看有突出环保的有注重综合的，从性质看有评价性的有指导性的。指标体系的构建和横向纵向比较，有助于以量的精确性来督促和引导人们重视生态建设，可以找出缺点和不足加以纠正，是推动生态文明建设的重要手段。然而，指标体系的导向性和环境优先的战略性能否结合，在实践中能否获得成效，取决于以下几个要素：第一，基于激励制度科学化的领导干部行为方式能否转变；第二，不断创新的环境保护立法和政策能否建立更加良好的环境保护治理结构；第三，环境保护规划能否真正成为其他发展规划的参照、基础和出发点。

“美丽中国”和区域生态建设的政策与前景

党的十八大再次提出生态文明建设，就是要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明理念融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，更加积极地保护生态，努力建设美丽中国。而工业分布及工业化程度的不平衡，地理环境的自然差异及区位特色，人与自然结合的方式及理念的不同，决定了生态文明建设既要顾及全局性更要突出区域性。目前，我国区域生态文明建设越来越成为共识，其具体实践大致包括以下几个方面的内容：

1.以国家全局为基点的战略性统筹。区域生态文明建设不等于各自为政、各行其是，而是国家整体上的战略统筹安排。第一，生态脆弱区保护。我国是世界上生态脆弱区分布面积最大、脆弱生态类型最多、生态脆弱性表现最明显的国家之一。我国生态脆弱区大多位于生态过渡区和植被交错区，处于农牧、林牧、农林等复合交错带，是我国目前生态问题突出、经济相对落后和环境监管薄弱的地区。2008年《全国生态脆弱区保护规划纲要》是我国第一个专门指导生态脆弱区保护工作的长期规划，为打破行政区域界限，促进脆弱生态区修复进程，实施保护优先、限制开发，建立生态功能恢复和保育的体制机制提供了平台。第二，主体功能区规划。2010年底的《全国主体功能区规划》，将我国国土空间分为以下主体功能区：按开发方式，分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域；按开发内容，分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区；按层级，分为国家和省级两个层面。该规划提出，要严格控制城市空间总面积的扩张，减少工矿建设空间；坚持最严格的耕地保护制度，稳定全国耕地总面积，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高；实行基本草原保护制度，禁止开垦草原，实行禁牧休牧划区轮牧，稳定草原面积，等等。该规划要求，必须明确开发方向、完善开发政策、控制开发强度、规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局，促进人口、经济、资源环境的空间均衡，从源头上扭转生态环境恶化的趋势。

2.以省域区划为基准的责任制联动。省域是我国一级行政区划，也是统筹城乡发展和建设小康社会的重要地域范围。省级人民政府一般与国家层面对接，负责指导所辖市县在规划编制、项目审批、土地管理、人口管理、生态环境保护等各项工作中遵循全国和省级主体功能区规划的各项要求。在生态文明建设方面，我国已初步建立起国家、省、市、县四级联动机制。第一，生态省创建联动。自1999年海南省率先提出建设生态省以来，全国已初步形成生态省—生态市—生态县—生态乡镇—生态村的生态示范创建体系。到2011年底，已有海南、浙江、山西等14个省（区）开展了省域范围的建设，500多个市县开展了市县范围的建设。按照分级管理、事权划分的原则，环境保护部主要加强对建设工作的指导，制订相关建设标准及成效评估办法，负责指标完成情况的审核和向社会公告国家级生态建设示范区达标情况；省级环保部门负责省级生态市、县建设的考核和国家级生态乡镇、生态村的复核工作；市、县环保部门重点抓好生态乡镇和生态村建设的考核工作。生态文明建设的分层管理，解决了生态环境的整体性与行政管理条块分割的矛盾，有效地扭转了“点上治理、面上破坏、整体恶化”的趋势。第二，环保模范城市创建联动。1997年环保部启动创建国家环境保护模范城市活动，通过创建，树立了一批经济持续发展、环境质量良好、资源合理利用、城市优美洁净、基础设施健全的模范城市。到2011年底，有87个城市被授予环保模范城市称号，100多个城市正在积极开展环保模范城市创建活动。第三，环保执法机制联动。尽管受各种因素制约，国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制有待进一步理顺，环境执法制度、机制、程序需要进一步完善，但我国已基本建立起国家、省、市、县四级环境执法体系，环境执法能力和水平正在不断提高。同时，为依法打击各类环境违法行为，一些地方还探索建立了环保部门与纪检、法院、检察、公安、监察、工商等部门的环境执法联动协作机制，对环境违法行为实施多部门联合打击。

3.以流域范围为基本的跨区域合作。由于生态问题往往是跨区域的，以行政区划为界限的治理常常显得力量不足，所以生态文明建设不得不采用集团军协同作战的形式。目前，我国跨区域合作成效较大的主要有：第一，环渤海区域。1986年5月开始形成环渤海经济圈，达成了许多区域内经济合作和互动框架，逐步建立了经济信息网站、东北亚与环渤海地区经贸合作平台，以对外经济的发展带动区域内产业链、工业链的顺畅。2000年开始重视渤海环保工作，2008年9月成立了环渤海区域环保合作、口岸合作、人才协作等三个合作组织，以经济带动环保。第二，长三角区域。始于1982年的长三角区域合作最初也主要定位于经济领域。2010年6月，国务院批准《长江三角洲地区区域规划》。该规划在生态建设与环境保护方面提出了明确的目标：生态环境明显改善，单位地区生产总值能耗接近或达到世界先进水平，形成人与自然和谐相处的良好局面。规划要求，要加强饮用水源地保护，继续加强水污染防治，推进区域大气污染防治，开展农村环境综合整治等。第三，泛珠三角区域。2004年6月泛珠三角区域的内地九省区政府行政首长和港澳两个特别行政区行政长官在广州签署《泛珠三角区域合作框架协议》，7月共同审定通过了《泛珠三角区域环境保护合作专项规划（2005-2010年）》。该专项规划提出了生态保护合作、共同促进循环经济发展、水环境保护合作、大气污染防治合作、环境保护监测合作、环境宣传教育合作、环境保护科技与产业合作等七项环保合作内容。区域合作一般都经历了从经济合作到生态合作的过程，区域生态环境保护合作主要表现在制定规划和制度上，更重要的是相互约束，形成了跨省域生态文明建设的合力。

4.以经济区块为基础的整体性平衡。20世纪50年代，在生产力平衡布局理论指导下，我国曾把全国分为华北、东北、华东、西北、中南、西南六大区域。60-70年代，从战备角度考虑，又把全国划分为一线、二线和三线地区，以全国发展速度整体放慢为代价，用东部高比例的财政收入补贴中西部欠发达内陆地区，在资金、技术、人才、建设项目等方面向中西部倾斜，使中西部与东部的差距缩小。改革开放后，学界主要提出了以下几种区域发展思路：第一，陈传康（1987）的“T、Y和多I”思路。輯輥訛其中，“T”指沿海地带和长江流域；“Y”指连云港经陇海—兰新线到新疆，并在兰州另分一支通青海西宁和格尔木，并延伸到西藏；“多I”是指不在这两个结构上的地区的出海联系。第二，戴晔、丁文锋（1988）的“开”字形思路。輰訛輥即，我国生产力布局的主轴线，应在沿海、长江和陇海—兰新线结合的“Л”字形基础上再加上京广线，形成“开”字形态势。第三，杨承训等（1990）的“弗”字形思路。輱輥訛即，在东中西三大地带中间横穿两大东西向的经济条带，即长江经济带和沿黄—陇兰经济带，而南北两边再加上一些小型东西向的经济带，组成“弗”字形网络结构。第四，张伦（1992）的“目”字形思路。輲訛輥即，东部沿海开放区，东北、西北及西南沿边开放区，长江流域开放区和陇海—兰新沿线开放区形成“目”字形开放格局。其中，东部沿海开放带是“目”字形格局的基础，中间两条东西向轴线分别是长江流域开放区和陇海—兰新沿线开放区，向北、向西、向南的沿边开放区构成“目”字形格局的三个外环。第五，刘宪法（1997）的“菱形”思路。輳訛輥即，以武汉作为中轴，京津、沪、穗深、成渝作为中国北、东、南、西的经济增长极点，在地理位置上呈现出菱形的点状跳跃式的网络状发展格局。这些区域经济发展构想，主要是依凭沿海、沿江等自然流通渠道，沿铁路和公路等交通运输枢纽排列的，大多数着重于国内，有的延伸至国外，强调了自然资源的互补、经济要素的流动，也看到了增长极的带动作用，大致形象地描绘出了经济行进的脉络。但从目前形势看，说我国经济就朝着原来设想的线路在发展倒也未必，即便有一些影子，南北、东西的差异依然是巨大的。

我国的生态文明是建立在工业化基础之上的新型文明形式，目标是消除传统工业化的弊端，促进非线性的多元发展，没有工业化就不会有生态文明。生态文明建设要以制度创新为保证、以技术创新为手段、以政府善治为前提、以生态公民为主体、以和谐发展为目标。区域生态文明建设是区域协调发展战略的延伸，全国性视野和区域性治理必须结合，要依据各地工业化程度的不同，或更多地依靠“体制外”的市场力量，或更多地依靠“体制内”的政府力量实施差序调控，在整合地域差异中谋求空间拓展，在区域合作中实现协调发展。非均衡工业化格局下的区域生态文明建设既具有必要性也具有可行性，只有承认区域经济社会发展既存差异的客观性与合理性，以及生态文明衡量标准的统一性和非统一性，才能发挥中央和地方两个积极性，使生态文明建设更具针对性和操作性。

作者：任春晓单位：中共宁波市委党校