生态文明建设对矿政管理的启发

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矿产资源开发利用与生态文明建设

生态文明建设必须统筹经济发展、资源保障和环境保护，坚持开源节流并举，着力提高矿产资源对经济社会发展的保障能力；必须将合理开发和节约利用资源放到国家发展全局考虑，通过开源节流、节约集约，增强经济社会发展的资源保障能力，促进发展方式根本转变。

1矿产资源为生态文明建设提供物质基础和保障

党的十八大报告中提出“收入双倍增”的新目标，要实现这一目标,矿产资源是重要的物质基础。目前，我国95%以上能源、80%以上工业原料、70%以上农业生产资料都来自矿产资源。改革开放以来，我国经济社会持续快速发展，已经成为世界石油、煤炭、铁矿石、氧化铝、铜和水泥消耗量最大的国家。我国正处于工业化、信息化、城镇化、农业现代化快速发展时期，矿产资源需求仍将呈现强劲的增长态势，资源供需矛盾加剧。同时，我国的矿产业在完善工业体系、加快基础设施建设、推进城镇化和提高人民生活水平等方面发挥了巨大作用。生态文明建设自然也需要这一物质基础作为保障。

2降低矿产资源开发利用带来的环境破坏是生态文明建设的重要内容

在矿产资源的开发利用过程中，不可避免地要破坏生态环境，造成大气、水体和土壤污染。随着矿产资源开发规模的增大，我国矿业生产过程中排放“三废”（废水、废气、废渣）造成的环境污染有加剧的趋势。据统计，全国各类矿山排放废水30亿t，排放废气5400亿m3；我国金属矿产废石、尾矿、废渣等固体废弃物累计堆存量已达180亿t以上，并且还在以每年约10亿t的速度增长。但是，目前我国矿山固体废弃物的利用率尚不足10%[2]。矿山采选业还是重金属污染的主要来源，特别是有色金属矿山采选，重金属排放量约占我国工业重金属排放总量的40%。一些地区的矿产资源开发利用活动已经成为生态环境破坏的主要因素，据山西省国土资源厅数据显示，数百个村庄面临因采矿引致的地面塌陷和滑坡等地质灾害。生态文明建设要求“从源头上扭转生态环境恶化趋势”，矿产资源开发利用过程中，充分保证矿山环境扰动量小于区域环境容量,实现矿产资源开发最优化和生态环境影响最小化。同时，大力推进矿山环境治理和生态恢复,实现矿山生态环境再造最优化。

3实现资源利用方式的转变是生态文明建设的关键环节

生态文明建设，实现经济社会全面协调可持续发展，重点、难点在推动发展方式转变和产业结构调整。经济发展方式在相当程度上决定了资源利用方式，落后的发展方式往往导致资源大量消耗和粗放浪费，相对粗放的利用方式造成矿耗大、排放高、污染重、矿产品附加值低，生态问题和资源浪费现象严重。资源利用方式反过来也深刻影响着经济发展方式，粗放外延的资源利用方式会进一步固化和加剧落后的经济发展方式。党的十八大要求加快形成新的经济发展方式，使经济发展更多依靠节约资源和循环经济推动。这就表明了需要通过资源利用方式的转变促进经济发展方式的转变，由外延粗放利用资源向内涵集约利用资源为主转变。我们要在加快经济发展方式转变的同时，科学合理地利用资源，提高资源利用的效率。形成“倒逼机制”，通过矿产资源开发利用总量控制倒逼形成节约集约利用资源的模式，降低对资源的浪费。矿产资源的开发利用与调整产业结构、生态保护与优化生产力空间布局等结合起来，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。

合理开发利用矿产资源促进生态文明建设

十八大报告明确指出，推进生态文明建设，在资源开发利用环节要求实现节约集约利用，推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理提高利用效率和效益，加强矿产资源勘查、保护、合理开发。可见，规范矿产资源开发利用行为，提高资源使用效率和保护水平，保障经济社会发展对资源的合理需求，促进实现矿产资源的高效、合理开发和绿色矿业的发展，对于生态文明建设具有重要意义。

1资源高效利用

从广义上来讲，矿产资源的高效利用是指投入尽可能少的矿产资源以最短的时间、最低的经济和人力成本、最小的环境代价创造最大的社会财富，要求对投入开发的矿产资源进行充分有效利用，以最大程度地满足国民经济发展对矿产资源的需求。狭义上来讲，矿产资源的高效利用是指在综合勘查、综合评价的基础上，采用先进的技术、科学的管理，对主矿产、中低品位矿、共伴生有价组分、矿山废弃物充分回收有效利用，生产出较高质量的矿产品。

2资源合理开发

资源开发利用实行总量控制，强调实现矿产资源的科学供给。通过供需双向调节，由“以需定供”转变为“以供导需”，采取调整矿产品价格、资源补贴方式和排污权交易费用等措施，合理引导生产、流通和消费领域对矿产资源的需求。从供应总量上，矿业领域以较少的资源消耗支撑经济社会的可持续发展；从供应结构上，促进冶炼、制造等环节的技术升级，降低冶炼原料品质及品位，充分利用低品位、难选冶矿，尾矿及矿山废弃物。资源利用方式由粗放型向集约型转变，最大限度减少环境扰动和破坏。资源开发有效促进区域经济发展，合理发挥区域资源优势，推动区域经济发展的要素利用与配置方式转变。

3发展绿色矿业

建设绿色矿山，发展绿色矿业。以开采方式科学化、资源利用高效化、企业管理规范化、生产工艺环保化、矿山环境生态化为基本要求，将绿色矿业理念贯穿于矿产资源开发利用全过程，推行循环经济发展模式。包括矿产资源的综合节约利用、矿产品高效深加工、二次资源再生利用、复垦以及矿业开发全过程的环境生态控制、治理，提高矿产资源的利用水平。从根本上改变高消耗、高污染、低效益的传统的粗放型矿业发展方式，实现“资源→产品→再生资源”的良性循环。选择矿产资源高效利用、节能减排效果显著、土地节约及地质环境治理恢复明显、矿区和谐、绿色矿业可塑性强的地区，建立一批绿色矿业发展示范区。充分发挥地方政府的作用，建立共同责任机制，加强监管，落实配套政策，突出综合效益，着力解决制约矿业绿色发展的重大问题。

生态文明建设条件下需要处理好几个关系

1矿产资源开发与生态环境保护

矿产资源开发利用为经济社会发展提供物质保障。矿业在我国国民经济中占有重要地位，为国家和地区发展提供支持；发展矿业经济，实现资源优势向经济优势转化是落后地区推动经济社会发展的理想模式。十八大报告将生态文明建设提升到国家战略高度，保护生态环境将成为矿产资源开发利用的硬约束，在一些地区和领域内，我们在开发矿产资源、保障经济发展与生态环境保护之间面临抉择。面临着矿产资源的需求和利用现状，面对保障经济社会发展的压力，要更加强调和坚持科学合理有序开发利用资源。矿产资源的开发利用要以保护生态环境为基本前提，将区域资源环境承载能力作为资源开发活动的约束条件。严格环境准入，控制人为活动的不利影响，对水源涵养、水土保持、气候调节等生态功能极为重要的敏感区域，必须加强保护，限制资源开发利用。

2资源开发利用过程中的资源效益与环境效益

十八大报告指出，节约资源是保护生态环境的根本之策。我国矿产资源条件总体不优，需要更加珍惜资源、善待资源，在矿产资源开发过程中注重提高资源利用效率。我们在加强复杂难利用资源、固体废弃物、废水、废气的高效回收利用的同时，需妥善处理由于矿产资源的大量消耗带来的“三废”排放以及生态环境破坏等问题。通过建立矿业循环经济发展模式，将减少资源浪费理念贯穿在矿产资源开发利用的全过程，促进矿产资源节约与综合利用，实现节约资源与保护环境并举。在满足资源需求的同时，促进节能减排，降低环境污染，实现资源效益、环境效益的有机统一，建设生态矿业。

3矿产资源的有偿使用与生态环境补偿

资源有偿使用和生态环境补偿是政府实现资源优化配置与调控的两种手段。自然资源有偿使用是指国家采取强制手段使开发利用自然资源的单位或个人支付一定费用的一整套管理措施。它有利于促进自然资源的合理开发和节约使用；同时为开发新的资源筹集资金，有利于自然资源的保护和恢复，是建立资源开发良性机制的最有效途径。广义的生态补偿，包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿。[1]要加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。通过资源有偿使用的方式体现生态环境补偿，通过经济手段实现经济效益的外部性内部化，深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。

完善我国矿政管理工作的几点建议

生态文明建设必须统筹经济发展、资源保障和环境保护，对我国的矿政管理工作提出了新的要求。新时期的矿政管理工作应坚持开源节流并举，着力提高矿产资源对经济社会发展的保障能力，巩固提升生态文明建设的物质基础，体现“找得出、管得住、用得好”的基本思路和原则。

1持续推进矿产资源节约与综合利用工作

矿产资源节约与综合利用作为合理开发利用资源的重要组成部分，是对低品位矿、共伴生矿以及尾矿等难利用资源的综合开发和合理利用，对生产过程中产生的废渣、废水、废气等进行回收和再利用。强调提高资源使用效率的同时，实现环境保护。坚持把资源节约与综合利用作为国土资源管理的主攻方向，充分运用经济、法律、行政、技术手段，加快基础支撑、规划引导、激励约束、监督服务等重点领域的新制度供给，构建尊重市场经济规律和地质工作规律的矿产资源节约与综合利用长效机制，保持工作连续性和稳定性，推进生态文明建设。

2继续夯实资源管理，不断强化资源产业管理

厘清资源管理与资源产业管理之间的关系，明确矿政管理工作的定位。我国的矿政管理工作在资源管理范畴要体现硬约束，而在资源产业范畴要发挥激励和引导作用。一方面，强化资源管理工作，提升监督和服务能力。从重审批走向重监管，从项目安排走向制度设计，把服务和监管切实抓起来。另一方面，在管理方式上，要综合运用经济、法律、行政和科技手段，不断提高国土资源服务和监管效能[3]。同时，资源管理工作更好地发挥调控作用，更加有效地参与资源产业管理，有效地指导和参与矿业产业规划，协调产业管理部门制定相关政策，参与资源开发相关税费的征收管理，同步推进资源税费改革。

3突出矿政管理各环节的生态管控功能

通过资源保护与合理利用带动生态环境保护，强化矿产资源开发利用全过程的生态保护。改变单纯的数量管理，向数量、质量、生态三位一体综合管理转变。注重发挥国土规划为龙头的国土资源规划体系统筹和调控作用，优化矿产资源开发利用结构与布局，加强矿产资源规划分区管理，发挥规划的空间调控和约束能力。矿产资源的开发利用要尊重自然条件，开展科学的资源环境承载力评价；开发利用过程中要严格执行相关法律法规，强化监督管理；矿产资源开发利用活动结束后要严格履行矿山复垦责任。

4注重政府引导与市场调节手段相结合

遵循市场经济规律，将生态和环境成本内部化，建立优胜劣汰的竞争机制。充分考虑企业经济效益，调整矿业产业结构和矿山企业利润结构，通过政府引导和税费调节，着力培育综合利用产品市场，将利润的主要来源引向对矿产资源的高效开发利用。进一步强化节约与综合利用管理工作在矿政管理工作中的地位，通过统筹部署、战略谋划、行业准入、标准规范、基础支撑等制度的系统设计，构建科学规范、运行有效的法制体系。

作者：冯聪王均模单位：中国地质大学（北京）地球科学与资源学院中国国土资源经济研究院青岛海洋地质研究所