生态文明下节约集约用地制度研究

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摘要:介绍了节约集约用地制度的内涵和政策文件，分析了我国现阶段推进节约集约用地制度存在的问题，从推进专项立法、强化土地利用规划作用、健全标准体系等方面，提出了生态文明视野下完善节约集约用地制度的措施，有利于实现土地资源的可持续利用。

关键词:土地资源，用地制度，生态文明

0引言

土地资源是重要的自然资源，是人类赖以生存和发展的基础。多年来，由于人们不合理的开发和利用方式，导致我国土地生态环境急剧恶化，严重影响了经济和社会的可持续发展。党的十八大报告明确提出要大力推进生态文明建设，用制度保护生态环境。为了促进土地资源的合理利用，实现土地资源的治理与修复，我们需要进一步完善节约集约用地制度。

1节约集约用地制度概述

1．1节约集约用地制度的内涵

节约集约用地制度是我国土地管理制度中的一项基础性制度，生态文明建设要求我们从人类可持续发展的角度出发，完善节约集约用地制度，提升土地资源对经济社会发展的承载能力和利用效益。因此，我们就要最大限度地合理利用土地，并在此基础上提高土地利用效率，增加土地投入，最终实现土地利益最大化。

1．2节约集约用地制度的政策文件

近年来，为了全面推动节约集约利用土地工作，国家陆续出台了一系列政策文件，主要包括:《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发［2004］28号)、《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发［2008］3号)、《国土资源部关于严格执行土地使用标准大力促进节约集约用地的通知》(国土资发［2012］132号)。上述文件的陆续为节约集约用地制度的研究提供了政府层面的依据，对节约集约用地制度的建立和完善作出了贡献，推动了各地制定和完善土地节约集约利用方面的多项制度。

2我国现阶段推进节约集约用地制度存在的问题

2．1立法不足，缺少公众参与

我国现有的涉及土地管理与利用方面的法律法规存在着立法进度滞后、立法层次较低、立法体系混乱等问题，不能有效地解决土地利用过程中遇到的诸多问题，而且多数法律规定仅为纲领性的表述，缺乏系统性和可操作性。此外，土地资源的保护关系到公民自身利益，2015年全国土地日的主题为节约集约利用土地，可见提高公众参与节约集约利用土地的重要意义。

2．2土地利用方式粗放，空间利用不足

我国各地在城镇建设过程中存在着土地利用总体水平低，利用方式粗放等问题，一些地方在片面政绩观的影响下，热衷于表面繁荣和形象工程，大搞新城区、开发区建设，城市建设规模盲目扩张。此外，现阶段我国土地利用仍然是以地表的开发建设为主，各地对于土地地下空间的开发利用范围很小，仅有部分省市在初步探索地上、地下分层设立建设用地使用权。

2．3量化用地标准缺失，节地标准体系不健全

由于我国土地管理与利用方面的法律体系不健全，许多有关土地利用方面的指标标准量化不到位，由此导致土地资源被低效利用。近年来，国土资源部会同其他相关部门制定了一系列的工程项目建设用地定额标准，如《国土资源部关于和实施〈工业项目建设用地控制指标〉的通知》(国土资发［2008］24号)《限制用地项目目录(2012年本)》《禁止用地项目目录(2012年本)》等，这些政策文件多数是针对工业建设项目用地的，在开展节约集约用地过程中，还有很多用地类型没有清晰的控制标准。

2．4闲置土地处置力度不足，浪费现象严重

一些地方土地行政主管部门未能及时行使依法收回闲置出让土地使用权的职权，在闲置土地处置过程中存在着行政不作为、整改进展缓慢、闲置土地原因认定不准、处置政策把握不准、上报数据不实等问题，上述原因导致了土地闲置情况的泛滥。据数据显示，2009年—2013年全国已供应建设用地中存在闲置土地13718宗，共计7．02万hm2(约105．3万亩)。2014年全年清理出闲置土地100万亩，2015年上半年全国已处置闲置土地24．24万亩，由此可见我国土地闲置情况的严重性。

2．5监督体系不完善，违法用地惩处力度不强

我国地方政府对土地财政依赖较大，出于对地方利益的考虑，有些地方政府对土地资源浪费行为进行查处力度较小，在有关土地节约集约利用方面的法律法规的执行上存在着执法不严的情况。据数据显示，2013年全国土地督查发现地方政府在土地利用管理方面存在的问题达2．38万个，涉及土地面积超过20万hm2，一些省份的建设用地规模已经超过2020年的规划指标，有些省份审批的征地规模已经突破年度用地计划指标，相当一部分省份存在违反土地利用总体规划供地的现象。

3生态文明视野下完善节约集约用地制度的措施

3．1贯彻生态文明理念，推进专项立法

鉴于目前我国土地立法及土地利用实践中存在的诸多问题，有针对性的完善立法，是解决问题的重要一环，因此，我们要加快对节约集约利用土地专项立法的启动工作。2014年颁布实施的《节约集约利用土地规定》，为节约集约利用土地的推广和落实起到了一定的促进作用。但该规定作为部门规章，立法层级较低，应当由全国人大常委会在更高层面出台有关节约集约利用土地的专门法律，这样节约集约利用土地工作的推进才有全面、系统的法律依据。同时，专项立法工作要在生态文明的视野下进行，注重公众参与制度的设计，协调好人与自然的和谐发展。立法过程中要注重土地资源利用的可持续性，以达到生态文明理念下保护土地资源的目的。

3．2强化土地利用总体规划作用，引导节约集约利用土地

目前各地的土地利用年度计划指标对土地承载力和节约集约用地水平考量不够，一方面存在总量不足、供不应求的问题，另一方面存在着低效使用、批而未用的现象。针对此类情况，我们必须重视土地利用总体规划在节约集约利用土地过程中的基础性调控作用，科学制定严格的土地利用总体规划，合理安排建设用地计划指标，充分考虑土地利用总体规划的全局性。在科学制定的基础上，我们要明确土地利用总体规划的优先性，保障土地利用总体规划的有效实施。

3．3健全节地标准体系，创新节地模式

组织制定系统的节约集约用地标准体系和相关的标准规范，探索新的节约集约用地技术和模式对于促进土地利用效率的提高至关重要。我国各地应结合本地实际在国土资源部现有用地控制标准的指导下，制定和实施更加节约集约的地方性建设项目用地控制标准。同时，各地在有关节约集约利用土地的标准制定时应重视量化数据的重要作用，用具体数据来规范人们的土地利用行为，不断创新推广节地新技术和节地新模式，探索建立新的节地评价体系。

3．4依法查处闲置土地，完善盘活土地利用

现阶段我国土地资源瓶颈凸显，但仍有不少城乡建设用地处于低效利用，甚至是闲置的状态，对建设用地资源造成了浪费。因此，盘活闲置未利用或利用不合理、不充分的土地资源就成为实现节约集约用地的一条重要渠道。实践中，土地行政主管部门应根据《闲置土地处理办法》的相关规定，对于因企业原因导致土地闲置的，应当根据实际情况及时收缴闲置费或收回土地使用权。

3．5完善土地督察制度，多元监督方式

对违法违规用地的査处力度，直接关系着节约集约利用土地制度的实施效果。因此，在推进节约集约利用土地制度时，应该加大土地监督力度，创新监督方式，完善监督方面的法律法规，将监督落到实处。2008年国家土地督察北京局首次开展了例行督察，至今全国已有9个督察局通过行使自身职权来打击违法违规用地行为。2008年—2014年，例行督察已推动立案查处土地违法案件5．78万件，由此可见，土地监督对查处违法行为的重要性。

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作者：胡淑超 单位：天津土地交易中心