人口管制与整体利益相关制度

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在沿海经济相对发达地区城市与内陆一些主要大中城市中聚集了大量的外来人口，在一些城市中，外来人口占总人口的比重日益上升，个别城市外来人口比重已经超过有本地户籍的人口。面对着大量的外来人口，地方政府在不同程度上作了许多人口管理改革的尝试，在一定程度上缓和了外来人口带来的社会问题，但是与解决问题依然有相当距离。与此同时，认为外来人口挤占本地人的工作机会的观点也在地方政府和相当部分民众中有一定市场，因此出台了一些限制外来人口就业的政策。学术界对于外来人口管理也有不少研究，提出许多富有建设性的意见，然而真正能够具体操作的意见并不多。中国是在80年代中期开始发生大规模的人口流动，到目前已经十几年了，为什么在这么长的时间内还不能寻找出有效的外来人口管理体制？其最主要原因是缺乏从中国的社会内部结构的关系去研究问题。

笔者曾指出大量外来人口涌入城市的根本原因是社会结构的缺陷（李若建，1991。1996），同样笔者认为社会结构的缺陷是影响建立合理有效的城市人口管理体制的关键。在这里笔者并非要提出什么解决人口管理的模式，而是从社会结构出发，探讨有哪些因素影响了人口管理体制的建全。

l、利益群体的利益差别与利益协调

利益群体（interestgroup，又称利益集团）是政治学、社会学和经济学都关心的一个问题，由于学科的研究对象差异，因此对利益群体的界定存在一定差别。在西方社会中利益群体经常被看作是致力于影响国家政策方向的组织，最典型的利益群体是院外活动集团和工会。M．奥尔森是利益群体研究的主要代表人物，他对利益群体作了分类，指出过分强大的利益群体对社会发展的不利影响（M．奥尔森，1993、1995）。

根据中国的实际情况，利益群体在规模上和活动能力上与西方都有很大的差别。在本文中，利益群体指的是在某些问题上有共同利益，并且有类似人口特征的群体。在外来人口管理问题上可以划分为以下几个利益群体：

外来人口群体。一般说来，外来人口群体在他们工作的城市里可以得到比家乡高的收入，但是他们在很大程度上被排斥在城市的生活主流之外。在许多情况下，外来人口群集而居，甚至出现北京的“浙江村”这种独特的景观（王春光，1995）。无论他们在城市生活多久，只要没有得到城市户口，他们很难为自己的权益辩护。M·奥尔森把这类群体称为“忍气吞声的集团”，这样的说法在一定程度上体现外来人口在城市中的地位。外来人口在为城市创造财富的同时，也损害了一些城市人口的利益。不过在外来人口当中，还可以根据他们的经济收人和职业划分出不同层次。

城市户籍的容易被替代职业劳动者群体（简称替代群体）。在城市的劳动力市场中，有一些职业并非需要很专门的技能，例如体力劳动。简单的技术工作、一般的商业和服务业、普通的文职工作等等，本文把这些称为容易被替代职业。外来人口在城市里主要是在这些容易被替代的职业中谋生，因此产生一些外来人口集中的行业，如环卫工人、建筑工人、服务人员等等。由于外来人口可以接受低工资，可以不要参加社会保险，因此在一些行业中对城市户籍的劳动者的就业构成威胁。甚至于挤占了城市户籍人的工作机会，因此替代群体在一定程度上与外来人口有利益冲突。

得利群体。客观上说，大部分城市户籍人口都不同程度地从外来人口身上得到一些利益，不过有些群体得到的利益特别多，本文把从外来人口身上得到利益特别多的群体称为得利群体，得利群体主要有大大小小的雇主、一些管理部门的成员、一些主要依赖外来人口生存的人，如城乡结合部出租屋的房东。在许多情况下，雇主如可果用低薪雇用外来人口以节省工资成本，而且常常可以不支付外来人口应有的社会保险费用。因为在目前一些管理部门向外来人口收取各种管理费，而有的管理费用超过管理成本，导致管理外来人口是有利可图。在城市中，还有一些人是依赖外来人口获利，比较典型的是一些出售中低档商品的商店东主和出租屋的房东。

超脱群体。虽然城市里很少有人能够与外来人口没有任何关系，但是有一些人相对说来与外来人口之间的利益关系不多，例如离退休人员和未成年人等等，本文把这些人称为超脱群体。

在外来人口问题上，不同利益群体间有着不同的利害关系。外来人口希望城市对他们打开大门，外来人口与城市户籍者得到一视同仁的待遇。得益群体希望多一点外来人口，他们可以增加利益。替代群体则希望少一点外来人口，特别是在就业机会的竞争时，没有外来人口。有不同的利益存在就引出利益协调问题，如果没有利益协调就可能产生群体之间的利益冲突。而目前我们靠什么来协调利益群体之间的利益呢，除了政府，特别是地方政府之外我们别无选择。从理论上讲，政府是代表人民的，但是人民是可以划分为许多利益群体的，在发生群体之间的利益冲突时，政府又应该为哪个群体的利益服务呢。在很大程度上地方政府也成为一个利益群体，因为地方政府肩负着发展地方经济的任务，地方政府明白廉价的外来人口提供大量劳动力是降低成本，提高本地产品竞争能力的重要因素。同时由于得利群体中有些就是政府有关部门，直接影响到政府决策。然而当替代群体中就业问题日益严重时，地方政府就陷入一种两难的局面，一方面要保护有本地户口的人就业，另一方面又要维持相对的低工资以增加本地经济的竞争能力。由于得利群体往往有一定的社会地位和权力，因此多少对地方政府的决策存在影响。

长期以来，我们在利益分配上有两个错误的倾向，第一只讲整体利益，不谈群体的利益，更加没有研究如何协调群体利益；第二是过分期望得到一种“帕累托最优”（就是让某些人得到利益而不伤害他人的利益），而这在人口管理中是很难实现的。由于上述两种思路的误导，地方政府往往不注意寻找一种各利益群体都能接受的方案，很难在人口管理问题上取得一种突破。

2、组织的寻租行为

组织是一个学术含义非常广泛的概念，在本文中组织仅仅指的是政府机构和带有行政权力的一些部门。寻租的概念也有些不同的理解，在本文中指的是利用权力为本人或者本人所属组织谋取利益，而这种利益却伤害了社会的整体利益。通常寻租行为是对个人而言的，但是在目前有些寻租行为却是组织的行为，这点在城市人口管理上显得比较突出。

地方城市政府一方面要为增加的城市人口支付公共开支，但是另一方面也可以从人口管理上得到一笔可观的收入。截止1993年全国共出售各种城镇户口300多万个，收入达250亿元（韩俊，1994）。据对东部沿海一个县级市的调查，1991年出售开发区户口3000个，筹集建设资金1500万元，1994年开始办理所谓的“地方城镇居民户口”，1994-1996年办理地方城镇居民户口18000个，收取城镇增容配套费4000多万元，1997－1998年办理地方城镇居民户口8200个（左鹏，2000）。

由于地方政府官员的任期有限，因此地方官员的短期行为是比较常见的。这种短期行为中最突出的是期望在任期内，对城市市政建设有大的外表改善，生一般说来对将来可能产生遗留的问题不太关注。因此地方政府通过出售城镇居民户口筹措市政建设的资金，完全是可以理解的行为。

在前些年的房地产开发热中，许多城市积压了大批的空置商品房。为了促进商品房的销售，在一些城市中可以购房入户口，或者以“蓝印户口”的形式得到城市户口。这种情况与地方政府的经济利益相关，因为房地产市场的活跃与否对地方财政有显著影响。出售户口在短期内有利，但是给地方政府带来了比较大的就业压力。

对人口管理的收费，特别是对外来人口管理的收费，普遍缺乏透明度，相当一部分收费标准的制定缺乏合理的依据，在收取管理费时，不能排除存在组织寻租的现象。同时也不能排除存在“管理就是收费”的弊病。外来人口管理费偏高，加上办理手续的不方便，导致相当一部分外来人口并不主动办理暂时居住的手续，游离在城市的人口管理体制之外。这些游离的人口成为人口管理的死角，往往是导致社会问题的重要组成部份。

由于存在腐败现象，个别管理部门对外来人口的管理往往喜欢用罚款的方式进行，这些罚款的去向常常不太光明正大。以罚代管方式的罚款的额度又缺乏法律的根据，因此一方面伤害了外来人口的合理权益，另一方面加剧了外来人口与本地户籍人口之间在感情上的对立。

从地方政府到管理机构都存在的寻租行为，无疑给城市人口管理的科学性蒙上一层阴影，可以把一些简单的问题复杂化。

3、条块分割体制的不协调

目前我们的城市管理体制比较混乱，存在所谓的“条条块块”现象，一股情况下，管理部门之间缺乏互相沟通。由于管理部门之间的沟通不足，出现了各自为政，有关政策互相矛盾，导致管理效率低下。在人口管理体制上，这种现象同样存在。涉及到人口管理的政府部门与社会团体很多，有公安、工商管理、劳动管理（包括社会保险）、民政、计划生育等等，有街道办事处、居民委员会。大部分外来人口是在一些企业或事业单位就业的，这些单位的管理部门是五花八门的。可能没有人认真研究过，一个在城市里的外来人会有多少部门管到他。大家都可以管，可能出现由于责任分摊而实际上谁都不负责，同时也更加可能出现有利益时大家争着管，没有利益时谁都不管。

体制对城市人口管理的影响，最突出的可能是城乡结合部地区了。由干近年来城市范围的急速扩张，不少原来城市郊区的农田被城市建设征用，原来的农村被城市包围，形成所谓“都市里的村庄”。住在“都市里的村庄”的“农民”，虽然大部分早已经不再务农，但是他们的身份还是农民，在体制上属于农村的乡镇管理，而不是属于城市的街道管理，传统农村在空间分布上是分散的，因此“都市里的村庄”在空间上也是分散的，这种分散管理与城市在空间上的整体性是不协调的，这种不协调给城市管理带来许多不方便。

“都市里的村庄”里往往有大量的“出租屋”，“出租屋”里住着大量的外来人口，这些外来人口基本上是依靠城市谋生，许多日常活动是在城市进行的，但是其居住地管辖却与城市不统一，这种情况就不可避免导致人口管理上的漏洞和混乱。事实上城市管理不善带来的许多问题，例如社会治安问题、卫生环境问题都在不同程度上与“都市里的村庄”现象相关。因为存在管理的漏洞，所以在“都市里的村庄”中，利益群体的寻租行为往往特别突出。

体制不协调的另一个突出问题是劳动力市场的不统一。城市的劳动力市场是一个割裂的劳动力市场，在这个市场上，不同所有制企事业单位的用工制度不尽一致，一般说来，政府控制能力比较强的是国有企事业单位，其他所有制单位的劳动用工受政府的控制程度比较低，最明显的是职工参与社会保险的比重是国有企事业单位远高于其他所有制单位。除了这个问题之外，城市中还存在一个庞大的非正式劳动力市场（李若建，1994），对这个劳动力市场，政府管理部门多少有点鞭长莫及，而外来人口构成了非正式劳动力市场的主体，因此政府通过管理劳动力市场来达到管理人口的目的则困难重重。

曾经有一种观点认为，为了克服城市人口管理体制的混乱，应该成立一个专门的人口管理机构。其实这种想法是行不通的，因为人的活动涉及到许多方面，决不可能靠一个部门可以全部包揽。

4．资源产权问题

产权可以看成是一种资源或者服务的使用权。产权问题是困扰中国改革进一步深人的问题，不仅仅在企业中存在产权不清问题，在资源方面同样存在许多产权问题。由于产权不清，给城市人口管理带来不少困扰。

土地资源是最重要的资源之一，土地制度对城市的形态与管理体制都会发生明显的影响。在中国大陆，城市的土地是国家所有，农村的上地是农村集体所有，从整体上看，这两种不同的土地制度是比较适合中国国情的，但是在城市郊区，就存在问题。“都市里的村庄”中，土地是农村集体的，住宅地的使用权是个人的，城市规划很难对其有制约作用，因此在外观上显得零乱，在管理上与城市显得不协调。

除了土地资源之外，在城市中有大量的公共资源。公共资源包括内容很多，就业机会是公共资源，城巾的基础设施和教育资源也是。资源的产权对城市人口管理有很大的影响，就以这几个资源为例，作初步分析。

一个城市的就业资源是否是当地政府的、本地户籍人口的专利，这个问题很棘手，但也不能回避。如果就业机会这个资源的产权是地方政府的，那么政府可以限制外来人口就业，否则就不能。如果以投资主体作为决定就业资源的产权，那么地方政府对就业的限制就没有多少道理了。

一般来说，城市的基础设施一般是本地政府的投资，那么本地政府是否拥有城市基础设施的所有权呢？虽然有许多公共设施的使用者不完全是本地的纳税人，相当部分是外来人口。但是有相当部分公共设施是被控制专门为本地户籍人口服务的，特别突出的是初级和中等教育。外来人口子女上学问题是一个相当普遍存在的问题，一般说来，外来人口的子女需要支付一笔昂贵的赞助费才能上学。其实教育资源问题同样困扰本地户籍人口。目前中国城市户籍人口中，人户分离的情况相当多，一些原来居住在老城区的人，虽然已经搬迁到新城区，但是户口依然留在老城区，这种情况给人口管理带来一些不必要的麻烦。造成这种情况的原因之一是教育资源的产权问题。由于历史的原因，许多有名的中小学位于老城区，而入学的条件往往受到户口的限制，为了使自己的孩子上一个好的学校，家长们宁可把户口留在老城区。

5．讨论

笔者在开始就已经指出，本文不想也不可能提出城市人口管理模式，只是想指出有什么因素在制约着城市人口的管理。

著名经济学者科斯指出：“导致某些决策的改善的现行制度的变化也会导致其他决策的恶化，必须考虑各种社会格局的运行成本，以及转成一种新制度的成本。在设计择社会格局时，我们应该考虑总的效果。”（科斯，1994）科斯的话在理论上是正确的，但是在操作上却面临种种困难。尽管如此，我们还是需要努力去寻找一个相对合理的城市人口管理机制。从上面的分析中，可以认为有几点是应该认真考虑的：首先是协调利益群体的利益，不能过分照顾某些利益集团的利益；其次是要制止组织寻租行为；要逐步改善现有管理体制中存在的弊病；最后是在理论上理顺城市的资源产权，通过努力城市人口管理应该可以得到改善。