农业转移人口研究
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从成本的分担者角度进行划分，我们将农业转移人口市民化成本分为个人成本、企业成本和政府成本。
（一）个人成本个人成本主要包括农业人口转移到城市的迁移成本、在城市工作生活所增加的生活成本、适应城市生活的融入成本和失业风险成本。1.迁移成本包括变卖和处理其持有的农村资产发生的损失和迁移到城市的费用。受现有制度约束，农业转移人口变卖房屋、农业生产资料和持有的其他农村资产通常面临较大的价值损失，构成迁移成本的主要部分。2.生活成本是指农业转移人口到城市生活时在衣、食、住、行等方面的支出增加。一方面，在城市生活的住房和医疗卫生等方面价格水平高于农村，农业转移人口按照城市的物价水平消费，必将支付更多的生活费用。另一方面，市民化后的农业转移人口不能再享用在农村时的免费物品和服务。如农业转移人口在城市工作生活要交纳物业费、租金、排污费、水费等费用，其子女随迁到城市接受教育，在选择教学质量较好的学校时，也可能要支付一定的费用。3.融入成本是指农业转移人口为适应城市生活而发生的成本。农业转移人口离开熟悉的生活的环境，进入城市，为适应城市生活、提高城市生存能力，必须进行自我学习和培训，适应城市生活规则，价值观向城市市民转化等，均需花费时间和金钱，形成成本。此外，农业转移人口远离原来的亲朋好友，忍受孤独，遭受城市歧视，需要在城市建立新的社会关系，构成隐形的融入成本。4.失业风险成本主要是指农业转移人口市民化后失业风险较大，可能带来经济上的损失。由于我国长期实行城乡分治制度，农村教育资源配置明显少于城市，农业转移人口的平均受教育水平低于城市市民，加上长期形成的对农业转移人口的歧视难以在短时间完全消除，其失业风险高于城市市民。一旦遇到经济衰退，农业转移人口将承担额外的失业成本。
（二）企业成本企业成本是指农业转移人口在企业工作，企业为他们支付与城市市民相同的薪酬引起的费用增加，包括企业为农业转移人口支付的工资、奖金、福利等方面的增加。农业转移人口与城市市民的人力资本存在显著差异，他们目前往往从事劳动时间长、危险程度大、收入不稳定的工作，企业支付的工资较低。此外，由于户籍制度带来的劳动市场分割，农业转移人口和城市市民之间同工不同酬的现象还广泛存在。企业对农业转移人口在社会保险方面的支出也低于城市市民。受文化水平限制，农业转移人口不熟悉法律法规，对自己的权益认识不明确，维权意识不强，即使在福利待遇方面遭受不公平待遇，也很少进行维权。这反过来助长了企业进一步降低他们的工资福利，实行歧视性待遇政策。但是，随着农业转移人口市民化，制度保障将进一步加强，农业转移人口的自我保护意识和保护能力都会提高，企业将无法继续实行歧视性的工资福利政策，工资福利性支出将明显上升。
（三）政府成本政府成本是指由中央和地方政府承担的农业转移人口市民化费用支出。主要包括公共服务成本、社会保障成本、住房成本和就业成本。1.公共服务成本是农业人口转移到城市，享受和城市市民相同的公共服务，包括享受教育、医疗卫生、体育、公共交通和社会治理等方面的服务，政府所增加的费用。如农村转移人口的子女教育成本，我国长期实行“地方负责、分级管理”的义务教育制度，忽视了农业转移人口子女的教育需求。近几年虽有一定程度好转，但对农业转移人口子女接受义务教育依然设定了很多限制条件，未能和城市市民子女同等对待，政府对农业转移人口子女的教育投入明显不足。农业转移人口市民化后，政府必须投入更多的资源，包括新建扩建学校，增加教师数量，以满足农业转移人口子女入学问题。在公共服务的其他方面，政府也要加大基础设施建设，提高公共服务能力，引起支出增加。2.社会保障成本是政府承担为保证农业转移人口享受城市市民相同的社会保障水平而增加的投入。目前我国针对农业转移人口的社会保障制度严重滞后，许多农业转移人口没有真正被纳入城市社会保障体系。很多城市虽然规定了农业转移人口必须和城市市民以相同的费率参加社会保险，但同时又规定了他们参加社会保险后享有的权利和城市市民明显不同，农业转移人口并未享受到参保带来的好处，逐渐形成了“只参保、不享保”的局面。市民化将要求对农业转移人口实行和城市市民同样的社会保障，在社保资金存在收支缺口尚需要政府不断补充的情况下，增加政府支出。此外，由于城乡社保体系的分割，农业转移人口过去缴纳的社保费低于城镇居民。为进行有效的接续，确保农业转移人口能享有和城市市民相同的社会保障，也需要政府进行投入。3.住房成本是政府为满足农业转移人口市民化后的住房需求所承担的成本。农业转移人口平均收入水平远低于城市市民，大部分属于城市低收入群体，他们的大部分住房需求都不能通过市场化的商品房来解决。市民化应将农业转移人口纳入城市住房保障体系，目前城市住房保障体系基本上没有考虑农业转移人口，政府必须增加对保障房建设的投入，解决他们的住房需求。4.就业成本是政府为提高农业转移人口职业技能，解决农业转移人口就业问题所承担的成本。由于农业转移人口受教育水平相对较低，职业技能水平不高，要顺利融入城市，政府必须加强对他们的职业技能培训，建立城乡均等的公共就业体系，健全失业保障制度，促进就业功能，均会引起政府支出增加。
二、构建政府、企业、个人“三位一体”的成本分担机制
由个人成本、企业成本、政府成本共同构成了庞大的农业转移人口市民化成本，仅依靠农业转移人口个人、企业或政府任何一方均无力承担，必须构建由政府（包括中央政府和地方政府）、企业和农业转移人口个人“三位一体”的成本分担机制，成本以政府分担为主，企业和个人分担为辅。
（一）构建中央政府兜底的成本分担机制构建中央政府兜底的成本分担机制，顺利推进农业转移人口市民化进程。农业转移人口市民化成本巨大，政府承担大部分成本，地方政府财力有限，必须建立起中央政府兜底的成本分担机制。长期以来，我国中央政府和地方政府的事权和财权划分不合理，地方政府事权多，财权少；而中央政府财权多，事权少，形成了权利和责任不匹配的财政体制。要快速、大规模实现农业转移人口市民化，实现人的城镇化，必须调整中央政府和地方政府的事权和财权，改变过去市民化基本依靠地方政府承担成本的习惯做法。中央政府应分担市民化成本中支出压力较大、外部性较强的领域，主要包括解决农民工在城市生活工作的公共服务需求，守住底线，保障农业转移人口中的低收入群体生活，解决好农业转移人口社会保障的接续成本。中央政府应对社会保障成本、就业成本、公共服务成本和住房成本进行兜底，通过构建中央财政转移支付和农业转移人口市民化数量挂钩、和市民化成本种类挂钩的机制，把相应事权委托给地方政府，解决好兜底问题。通过核算，合理确定农业转移人口的人均就业培训成本、子女教育成本、公共基础设施投资成本和保障房建设成本等，按农业转移人口市民化的数量确定转移支付额度。根据转移人口类型和地区发展水平差异，构建差异化的中央政府兜底的成本分担机制。构建成本分担机制应区分农业人口的跨省区转移和省区内就地转移。目前，长三角、珠三角和环渤海城市圈是我国农业转移人口的主要流入地，中西部是农业转移人口的主要流出地。农业人口的跨省转移的主要流出地经济发展缓慢，地方政府财力有限，很难分担市民化成本。流入地虽然经济发达，但流入的农业转移人口数量多，存量大，且单个市民化成本高，地方政府也无法单独承担全部市民化成本，需要中央政府分担一部分。在确定中央政府兜底时，可以在核算成本的基础上，合理确定中央政府分担的兜底成本比例，流入地地方各级政府分担大部分成本。对农业人口省区内就地转移，应视地区经济发展情况，实行差异化的兜底分担政策。对发达地区省区内的就地转移市民化成本，中央政府分担小部分或不承担兜底成本；对欠发达地区，中央政府分担大部分或全部兜底成本。
（二）构建地方政府主导的成本分担机制市民化引起人口集中和产业集聚，促进当地经济社会发展，因此，地方政府应成为农业转移人口市民化成本的主要分担者。除中央政府承担的兜底部分外，地方政府应分担由于人口规模扩大所产生的公共服务成本、社会保障成本、住房成本和就业成本。随着全面深化改革的不断推进，转变政府职能已经是当前的重要任务之一，宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务应成为政府的主要职能。宏观调控主要是中央政府的职能，做好地方发展规划和基础设施建设，提高公共服务的能力和水平，则是地方政府的最重要职能之一，做好农业转移人口的公共服务，也应是地方政府的职责范围。而且，农业转移人口长期服务城市经济发展，成为城市建设不可或缺的一部分，是推动城市发展的贡献者，理应为他们提供和城市市民相同的公共服务和住房条件。地方政府分担市民化的大部分成本，从某种意义上说只是补课而已。在地方政府分担的成本中，基础设施建设、公共服务和基本权利保障等成本所占份额大，资金缺口大，必须坚持制度创新，建立多元可持续的资金保障机制。不同级别的地方政府，在成本分担机制中应分担不同类型的成本。省级政府应主要分担涉及农业人口跨省区、跨市县转移的市民化成本，以及影响全省区范围、在市县之间有一定外部性的基础设施建设和公共服务成本。通过财政转移支付，分担部分流入地转移人口市民化的基本公共服务、社会保障和保障房建设成本。市县政府则应担负起农村人口就地转移到城市的市民化成本、上级政府未能分担的跨区域转移人口市民化成本。市县政府还应积极推进城乡社会保障一体化、城乡公共服务均等化，以缩小城乡差距，缓解短期内转移大量农业人口的压力，为推进市民化进程赢得时间。同时，还应建立同级地方政府之间的成本协同分担机制。对省区内的跨区域农业转移人口市民化成本，推行流出地和流入地协同分担的机制，让流出地政府分担部分市民化成本。对解决好农业转移人口社会保障的接续问题所需政府投入资金应由流出地的地方政府分担。农业转移人口的保障房建设资金，可通过体制机制创新，由流入地和流出地政府共同分担，有序推动市民化进程。
（三）构建企业主体的成本分担机制企业是为农业转移人口提供就业岗位的主体，在成本分担体制中具有主体地位。企业主要分担农业转移人口的劳动保障、技能培训、住房补助等市民化成本。企业承担市民化成本并不是要求企业承担额外的责任，而是要求企业按照“同工同酬、同工同时、同工同权”的原则，在工资和福利待遇方面同等对待农业转移人口和城市市民。为此，大多数企业可能要全面提高农业转移人口的工资水平；按城市市民相同的标准，为农业转移人口缴纳“五险一金”；要改善农业转移人口的住房条件，为他们提供住房补贴；要加强对农业转移人口的职业技能培训，给予他们同样的激励政策和晋升机制；要加强企业文化建设，丰富业余文化生活，提高农业转移人口的市民素质，使他们更好融入城市。此外，在市民化成本分担机制中，企业的主体地位还体现在企业应积极引导社会慈善机构和福利组织参与市民化的成本分担，吸收的各种类型资本作为解决农业转移人口子女教育和住房保障的补充，缓解企业在成本分担过程中的压力。
（四）构建农业转移人口个人辅助的成本分担机制农业转移人口是市民化的受益者，在成本分担机制中居于辅助地位，应负责承担个人的迁移成本、生活成本等。尽管农业转移人口过去生活在农村，收入低、资产少，分担成本能力较弱，但其必须承担起变卖农村资产所遭受的损失，分担起迁移到城市及在城市的生活成本增加。此外，对于个人的养老保险，在允许其把在农村办理的养老保险转入城市的前提下，个人应该按照城市缴费标准，补缴个人部分差额。确保农业转移人口个人在市民化过程中总体收益，是成本分担机制设计的出发点，但面对巨大的市民化成本，应该提高农业转移人口持有资产的变现能力，使他们成为市民化成本分担机制中的一部分。
三、在成本分担机制中应处理好的关系
（一）处理好中央政府和地方政府的关系在农业转移人口的成本分担机制中，中央政府和地方政府成为市民化成本的主要分担者，必须理顺两者之间的关系，才能确保成本分担机制的有效运行。现在对中央政府与地方政府财权和事权的划分并不合理，导致过去在市民化过程中，中央政府通过转移支付将部分事权支出责任委托给地方承担，但出现地方政府挪用资金，拿钱不办事的现象，损害农业转移人口利益。在推行市民化成本分担机制前，必须划分好中央政府和地方政府的财权和事权，确保地方政府财权和事权的一致性，合理确定中央政府分担的兜底比例和分担的成本范围，保证地方政府有财力分担成本。中央政府应根据各省区的经济和社会发展情况，列出中央政府准备分担的成本类型，分省区和地方政府逐个确定各种类型的市民化成本和中央政府应该分担的比例，在此基础上核定中央政府分担的单个农业人口跨省区转移市民化成本和省区内转移的市民化成本，把财政转移支付和农业转移人口市民化的数量完全挂钩。通过这种形式，明确中央政府和地方政府的责任，理顺中央政府和地方政府的关系，激发地方政府推动农业转移人口市民化进程积极性，真正发挥地方政府在市民化成本分担机制中的主导作用。
（二）处理好地方各级政府之间的关系一是要处理好上下级地方政府之间的关系。上下级政府之间的成本分担原则，应该按照转移范围确定。下级政府主要负责农业人口在所管辖区域内转移的市民化成本，上级地方政府则应分担跨区域转移的市民化成本。二是处理好流入地政府和流出地政府之间的关系。对跨省区的农业转移人口市民化成本，应主要由中央政府和省级政府通过转移支付分担成本。但对省区内转移的市民化成本，还应建立起流入地和流出地政府协同分担成本机制。流出地政府应该解决好农业转移人口的社会保险接续问题，流入地政府负责农业人口流入以后的市民化成本。此外，流出地农民大量转移会腾空部分土地资源，将流出地的部分宅基地指标转移给流入地政府，建立和农业转移人口市民化挂钩的建设用地指标制度，调节流入地和流出地的指标数量。这既有利于坚守住18亿亩耕地红线，保持建设用地指标的总体稳定，又有利于提高建设用地的使用效率，平衡流入地和流出地政府之间的成本分担。
（三）处理好政府与社会之间的关系政府的财政能力是有限的，仅仅依靠各级政府并不能完全分担市民化过程中产生的巨额成本，必须充分发挥社会的作用，让社会直接或间接分担市民化成本。一方面，通过社会组织吸纳社会资本，投向农业转移人口就业培训、城市文化传播、应急救济等方面，减少市民化直接成本。另一方面，在考虑社会资本逐利性的前提下，通过制度创新，吸引社会资本参与农业转移人口市民化进程。创新农村产权制度，减少农业转移人口的农村资产变现损失，提高农业转移人口分担市民化成本的能力。通过投资方式、盈利模式和监管制度等创新，吸引社会资本参与城市基础设施建设和公共服务，减少政府分担市民化成本的压力等。
（四）处理好企业与农业转移人口的关系处理好企业和农业转移人口的关系非常重要。在市民化进程中，企业是为农业转移人口提供工作机会和稳定收入流的主体。企业为农业转移人口提供和城市市民同样的劳动合同，相同的工资和职业培训、晋升机会和工作环境等，是农业转移人口能真正从心理上融入城市的关键。作为一个以盈利为目的的机构，企业并不能分担额外的市民化成本。但同等对待农业转移人口，能提高农业转移人口的收入，增加企业实际的经营成本。为此，政府应加强立法和制定规章制度，加强对农业转移人口的保护，加强监督检查，使同等对待落到实处。此外，政府应以身作则，彻底改变政府部门和事业单位对农业转移人口、其他聘用人员与正式员工之间同工不同酬、同工不同时及同工不同权的歧视性现象，减少示范效应。
四、农业转移人口市民化成本分担机制的制度保障
（一）改革农村产权制度，提高农业转移人口的成本分担能力土地承包权和宅基地上建造的房屋是农业转移人口持有的核心资产，是提高他们成本分担能力的主要着力点。长期以来，受法律法规的限制，农业转移人口在农村持有的资产变现能力差，变现损失大，导致他们融入城市的能力下降。应尽快完成农村土地确权登记工作，在此基础上，建立城乡统一的土地市场，推动农村集体建设用地直接上市交易，实行同权同价。尽快放开宅基地上的房屋交易及土地承包权的转让、入股、合作和抵押融资，减少农民的迁移成本，提高农业转移人口的资产变现能力，推动保值增值。同时，应着力研究社会主义基本政治制度和土地产权制度之间的关系，大胆进行理论创新，出台适合国情的土地产权制度安排，彻底扫除农村土地流转的制度障碍。农村土地流转制度改革，是增加农业转移人口财富的重要手段。成功的改革能大大提高农业转移人口个人分担成本的能力和份额，减小政府的分担压力。
（二）深化财税体制改革，提高地方政府的成本分担能力改革财税体制，为地方政府提供可靠收入来源，是提高地方政府成本分担能力的关键。分税制改革以来，地方政府财权越来越小，事权越来越多，导致地方政府的资金缺口越来越大。为解决资金问题，城市建设和地方经济发展都严重依赖土地财政。但土地是有限的，卖地收入并不能完全弥补资金缺口，地方政府又建立了数目众多的融资平台，通过融资平台向银行借款或发行债券筹集资金，不仅筹资成本高而且债务风险大，难以为继，地方政府不可能依靠现有方式筹集农业转移人口市民化的分担成本。因此，必须从收入来源和支出责任两方面改革财税体制，让地方政府减少支出责任，增加税收来源，建立起事权和财权相一致的财税体制，为地方政府分担市民化成本提供可靠保证。
（三）建立城乡一体化的社会保障制度，降低农业转移人口市民化成本尽快出台社会保险的城乡转移和跨地区转移办法，解决农业转移人口从农村低水平的养老保险转移到城市养老保险的接续问题，明确接续费用的分担方式。整合职工养老保险、新型农村社会养老保险、老年社会保障制度等，把公务员和事业单位人员纳入统一的社会保障体系，真正建立起城乡一体化的社会保障制度。农村社会保障制度起步晚、保障水平低，为农村转移人口市民化设置了人为的障碍。必须尽快进行改革，建立起在全国范围内缴费标准统一、保障标准统一的社会保障制度。通过注资和提高资金管理水平，增强城市社保体系吸纳农业转移人口的能力。要通过立法规定财政收入划拨社保资金的比例，全面推行划拨部分国有企业股权给社保资金持有，让社保资金按持有股份参与国企经营分红，确保国有企业经营利润成为社保资金的稳定补充来源。提高社保资金的管理水平，实现保值增值。
（四）加强制度创新，激发社会资本参与成本分担的积极性农业转移人口市民化成本巨大，政府财力毕竟有限，必须创新融资方式，吸引社会资本分担农业转移人口市民化成本。政府分担的市民化成本，大多数表现为增加城市基本设施建设投入和公共服务规模。要吸引社会资本参与，必须扩大对社会资本的开放领域，实行统一透明的准入制度，扫清社会资本参与的障碍。与此同时，创新投资方式，构建合理的盈利模式，为社会资本参与提供稳定合理的回报，满足社会资本的逐利性要求，提高社会资本参与的积极性，提高全社会分担成本的能力。
作者：傅东平李强纪明单位：广西师范学院科研管理处经济管理学院
