农业转移人口市民化探索

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一、广东流动人口户籍管理改革历程

广东实施农民工积分入户是过去户籍制度改革的继续。本文将研究锁定于流动人口户籍管理制度改革③。迄今，广东省户籍制度改革已历经30年。20世纪90年代，广东省小城镇户籍管理制度改革在全国具有领先地位。1992年8月，公安部《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》。当地有效城镇户口本盖蓝印，称为“蓝印户口”。当地有效城镇户口的实行范围是小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区，实行的对象是外商亲属、投资者、被征地的农民。持有当地有效城镇户口，就部分拥有当地城镇居民的社会福利和公共服务。1992年11月，广东省政府批转《省公安厅关于调整户口迁移若干政策的请示的通知》，从1993年1月1日起在全省实施。从全国来看，部分地方实施当地有效城镇居民户口制度是1997年6月国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》（国发［1997］20号）之后④，全国普遍实施当地有效城镇居民户口制度则是2001年3月国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见》（国发［2001］6号）之后。广东率先实施为全国改革提供了经验，广东的很多做法被1997年、2001年国务院小城镇户籍制度改革文件吸收。近年来，广东户籍制度改革又迈出新步伐，这与解决农民工问题的思路转变有关。长期以来，研究关注的是促进就业、劳动权益保护和改善民生。近年来，研究思路发生了深刻变化，从根本上解决农民工问题必须走市民化道路。2006年1月31日，国务院颁布《关于解决农民工问题的若干意见》（国发［2006］5号），这是中央全面解决农民工问题的一份纲领性文件。文件指出，深化户籍管理制度改革，逐步地、有条件地解决长期在城市就业和居住农民工的户籍问题，中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条件，大城市要积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题，对农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及其他有突出贡献者，应优先准予落户。广东积极贯彻落实中央精神。2009年广东省人大修订通过《广东省流动人口服务管理条例》，实施流动人口居住证制度。与此前实行的暂住证制度不同，居住证制度赋予流动人口更多的本地城市户籍居民的经济社会权利，更加有利于流动人口融入当地社会⑤。《广东省流动人口服务管理条例》提出，“居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满七年、有固定住所、稳定职业、符合计划生育政策、依法纳税并无犯罪记录的，可以申请常住户口”；“常住户口的入户实行年度总量控制、按照条件受理、人才优先、依次轮候办理，具体办法由居住地地级以上市人民政府制定”。广东正是在这一规定的基础上，推出农民工积分入户改革。2009年，广东省中山市率先推行流动人员积分制管理⑥，为广东实施农民工积分入户“试水”。2010年6月，广东省人民政府《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》（粤府办［2010］32号），在全省实施农民工积分入户。

二、广东农民工积分入户的制度安排

2010年6月广东省人民政府《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》（粤府办［2010］32号），2011年12月广东省人力资源与社会保障厅等12个部门联合颁布《关于进一步做好农民工积分制入户和融入城镇的意见》。这两份文件构成广东农民工积分入户的基本制度安排。

（一）指导思想2010年《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》提出，开展农民工积分入户，旨在“深入贯彻科学发展观，按照转变经济发展方式、加快推进城镇化和城乡一体化的要求，通过开展农民工积分制入户城镇工作，着力完善配套体系建设，推进基本公共服务均等化，推动解决“三农”问题，使广大农民工共享改革发展成果，促进和谐社会建设”。

（二）积分指标体系农民工积分入户，是通过科学设置和确定积分指标体系，对农民工入户城镇的条件进行指标量化，并对每项指标赋予一定分值，当指标累计积分达到规定分值时，农民工即可申请入户城镇。农民工积分入户的积分指标由省统一指标和各市自定指标两部分构成：省统一指标包括个人素质、参保情况、社会贡献及减分指标；各市自定指标包括就业、居住、投资纳税等情况，具体指标和分值根据当地产业发展和人才引进政策设定。省统一指标全省互认、流通和接续。原则上农民工积满60分可申请入户，具体入户分值由各地级以上市人民政府根据当年入户计划和农民工积分排名情况确定。目前执行的是2011年12月修订的农民工入户积分指标体系，有以下调整变化：第一，扩大积分入户适用对象。2010年广东农民工积分入户政策规定，“积分入户的适用对象是在本省城镇务工的本省户籍农村劳动力，凡已办理《广东省居住证》、纳入就业登记、缴纳社会保险的，均可申请纳入积分登记”，“其配偶和未成年子女可以随迁”。从实际操作来看，当年全省有108万人通过积分入户转为广东城镇户口，其中51％为外省户籍⑦，突破了“本省户籍农村劳动力”的规定。2011年12月修订后的积分入户政策规定“在我省务工的农村户籍人员和城镇户籍人员均适用农民工积分制入户政策”，将适用对象扩大至外省户籍城乡人员。第二，扩大积分使用范围。2010年的积分入户政策规定，积分仅用于入户。2011年12月修订后的积分入户政策规定，“对参与积分并达到一定分值的人员，可根据积分情况享受相关公共服务，积分达到规定分值时，可申请入户城镇”。新的规定将积分由原先仅用于入户，扩大至享受城镇公共服务。第三，调整优化积分指标和分值。（1）缩小高低学历分值差距。初中的分值由5分增加到20分，高中或中技、中职的分值由20分增加到40分，维持大专60分、本科及以上80分。这一调整有利于低学历农民工积分入户。（2）提高职业资格和专业技术职称的分值。初级工、事业单位工勤技术工岗位五级由10分提高到20分，中级工、事业单位工勤技术工岗位四级由30分提高到40分，高级工、事业单位工勤技术工岗位三级、初级职称由50分提高到70分，技师、事业单位工勤技术工岗位二级、中级职称由50分提高到90分，新增高级技师、事业单位工勤技术工岗位一级、高级职称计110分。这一调整有利于激励农民工提升技术素质。（3）提高缴纳社会保险年限的积分分值和最高分值。参加城镇基本养老保险、城镇基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险，每个险种每满一年由积1分提高到积15分，总分最高不超过75分（过去为50分）。此外，对农民工的社会贡献加分进行了较大的调整，取消了参加义工、青年志愿者服务以及善款捐赠的加分，原来最高120分的政府表彰奖励加分也在新政策中不见了“踪影”，仅保留参加无偿献血每次2分，每年最高积2分，最高不超过10分。对于各市自定指标，要求及时修订完善，着重做到“四鼓励”：一是鼓励在申请入户地长期稳定就业的农民工入户城镇，对在申请入户地参加社会保险及在同一单位稳定就业三年以上的农民工，可给予加分；二是鼓励技能型农民工入户，提高国家职业资格、专业技术职称指标的积分比重，各地可根据实际，把相关法律法规规定需持证上岗的证书纳入积分范围，参照相应级别的国家职业资格证书设置积分指标；三是鼓励获得表彰奖励和积极参加社会服务的优秀农民工入户城镇；四是鼓励本省户籍农民工就地就近入户城镇。

（三）积分入户指标管理2010年广东省人民政府《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》提出，争取2010～2012年全省引导180万名左右的本省户籍农民工及其随迁人员入户城镇，“按照总量控制、因地制宜、统筹兼顾、稳妥有序的原则，确定农民工入户城镇的规模。农民工入户城镇计划指标重点向中小城市和县城、中心镇倾斜。每年年初由省发展改革委员会同省人力资源社会保障厅、公安厅将农民工积分制入户城镇计划指标下达各市，具体办理程序和管理办法由各地级以上市人民政府制定”。

三、广东农民工积分入户实施中的主要问题

第一，积分入户指标数量偏少。广东从2010年起实施农民工积分入户，计划每年10万人积分入户。当年，全省有108万人通过积分入户转为广东省城镇户口。2011年广东省积分入户的人数增长到186万人，比上年增长了86％⑧。2012年积分入户人数为15万人，比上年减少18％⑨。2013年积分入户人数为159万人⑩。2011年前积分入户指标由省统一下达，2012年起由各市自行确定。不过，从实施情况看，基本维持了原来入户指标。例如，2013年广州维持原定的3000个入户指标，中山从原有的3000个入户指标增加为3600个。广东有2600多万农民工，随着农民工流动越来越“家庭化”以及新生代农民工成为农民工的主体，大多数农民工希望定居在打工所在城市。每年的积分入户计划指标数量偏少，相对于2600多万农民工，只是“冰山一角”。不少农民工认为，积分入户听起来很美，但是名额太少，对他们只是一个“美丽的童话”。第二，积分入户指标分配偏重于欠发达地区。广东省分为珠江三角洲、粤东、粤西和粤北四个地区，珠江三角洲属于经济发达地区，其他三个地区则相对落后。珠江三角洲聚集着全省80％以上的农民工，深圳、广州、东莞、佛山是四个“农民工大市”。但是，农民工积分入户的计划指标分配并没有“青睐”珠江三角洲。2010年农民工积分入户政策明确规定，“按照总量控制、因地制宜、统筹兼顾、稳妥有序的原则，确定农民工入户城镇的规模。农民工入户城镇计划指标重点向中小城市和县城、中心镇倾斜”。从2010年的情况来看，珠江三角洲地区的入户计划指标少，欠发达地区城市的入户计划指标多。例如，2010年，深圳市的入户计划指标为4600人，广州市为3000人，而欠发达地区粤北的清远市为5000人，粤东的潮州市为4900人，粤西的肇庆市为6170人。2010年，广州市申请入户积分的要求是85分，为全省最高；清远市为35分，为全省最低。从实施结果来看，珠江三角洲地区农民工积分入户的计划指标“稀缺”，而欠发达地区入户计划指标“过剩”。第三，积分标准具有人才和投资“偏好”。2010年的农民工积分入户政策在积分标准上重学历和技术资格（职称），2011年12月修订后的相关规定有了很大改进，提高了初中、高中（中技、中职）和技能人才的加分，但是，仍然没有完全清除过去存在的“人才偏好”。一是文化程度积分。按照新的积分标准，本科及以上学历计80分，大专计60分，高中及中技中职计40分，初中20分。然而，根据国家人口和计生委流动人口司对广东省流动人口动态监测数据，2010年广东省农民工受小学教育程度的占126％，受过初中教育的占595％，受过高中或中专教育的占242％，受过大专教育的占30％，受过本科教育的占07％。广东省超过70％的农民工是初中及以下学历，按照文化程度积分标准，必然得分很低。二是技术资格。按照新的积分标准，初级工计20分，中级工计40分，高级工计70分，技师计90分，高级职称计110分。然而，根据国家人口和计生委流动人口司对广东省流动人口动态监测数据，2010年广东省87％的农民工没有技术资格或职称，在具有技术资格或职称的农民工中，初级工占356％，中级工占251％瑏瑢。绝大多数农民工没有技术资格或职称，也必然得分很低。此外，广东省农民工积分入户的积分标准还一定程度具有“投资偏好”。2010年广东省农民工积分入户政策规定，“各市的自定指标应当包括就业、居住、投资纳税等情况，具体指标和分值可根据当地产业发展和人才引进政策设定”。例如，《广州市积分制入户政策与申办指南（2013版）》规定，个人在广州市企业的投资额在500万元人民币及以上可获20分，近5年内在广州市连续3个纳税年度内依法缴纳的个人所得税累计在10万元及以上可获20分。

四、完善农民工积分入户的政策建议

（一）扩大积分入户指标数量广东是农民工大省，通过积分入户逐渐解决一部分农民工在广东省的城市户籍，是广东在制度供给约束条件下的一种努力。户籍制度改革受制于很多条件，政府制定积分入户的计划指标总量有多方面的考量，虽然政府每年逐渐增加农民工积分入户的计划指标，但是，相对于目前广东省2600多万农民工，每年的积分入户计划指标还是太少。我们认为，应当提高对农民工市民化趋势和意义的认识，提高对城乡二元户籍制度改革迫切性的认识，以更加积极的态度扩大农民工积分入户的计划指标总量。

（二）调整积分入户指标地区分配广东省农民工积分入户计划指标的分配偏重于欠发达地区，反映了户籍制度改革以小城镇为重点的路径依赖性质。我国户籍制度改革历来具有以小城镇为重点的特色，这有其客观的历史合理性。然而，积分入户实施的结果显示，欠发达地区入户指标用不完，发达地区入户指标十分缺乏，出现了政策供给与需求的脱节。改革必须考虑实施对象，考虑农民工的入户城市意愿。据国务院发展研究中心的调查，2009年，在地级以上大中城市务工的农民工占633％，多数农民工对居住地的选择与务工地重合，愿意在地级以上大中城市定居的农民工占532％，愿意在县城或小城镇定居的农民工占380％，愿意回农村定居的农民工占88％。国家人口和计生委流动人口司2010年流动人口动态监测数据显示，在希望转为城市户口的乡—城流动人口（农民工）中，678％希望落户到大城市，322％希望落户到中小城市；466％是为了子女教育，192％是为了获得城市居民的社会保障瑏瑥。如果改革不考虑实施对象，不考虑农民工的入户城市选择意愿，改革的政策供给与需求脱节，改革就会因为缺乏实施对象而陷入“美丽的童话”。广东省应当积极调整改革思路，适当扩大发达地区的入户计划指标，使政策更加符合农民工的需求，从而更好地发挥作用。

（三）完善积分入户的计分标准2011年广东省农民工积分入户政策有了改进，但是，仍然没有完全清除过去存在的“人才和投资偏好”。积分入户政策要引导农民工不断提高受教育程度和职业技能，方向是正确的。但是，目前绝大多数农民工的文化程度和职业技能情况与规定差距太大，如果不从实际情况出发，就会使农民工看不到“希望”，本来“利好”农民工的政策反而得不到大多数农民工的拥护。不少农民工认为，积分入户的条件太高，只是有利于文化程度高、有技术资格（职称）的“白领”和“精英”。我们的建议是，从目前大多数农民工的实际状况出发，一方面，适当降低高低学历的分值，缩小学历间分值差距，适当降低高技术资格（职称）的分值；另一方面，政策要传递强烈的信号，引导和要求农民工不断提高文化程度和职业技能。

（四）积极开展社会福利制度改革目前，广东省农民工积分入户政策的这样或那样不足，实质上是户籍制度改革受到社会福利保障制度改革滞后的“瓶颈”制约。户籍制度不是一个独立执行的制度，而是与利益分配、资源配置等制度捆在一起的“一揽子”制度（陆益龙，2008）。改革至今，城乡户口背后的制度福利已经大大减少，但是并没有完全消除，城市户口仍然具有“含金量”。经济发达地区相对于欠发达地区，大城市相对于中小城市，城市户口的制度福利相对较多，户口的“含金量”更大，对流动人口吸引力也更大（王美艳、蔡窻，2008）。人们担心一旦放松户籍控制，经济发达地区、大城市可能面临流动人口蜂拥而入，这是大城市户籍制度改革举步维艰的一个深层原因。（本文来自于《广东社会科学》杂志。《广东社会科学》杂志简介详见）

户籍制度改革是重要的，但是，仅仅改革户籍制度，或者户籍制度改革与社会福利保障制度改革不协调，户籍制度改革的步伐必然不快。农民工市民化的核心是农民工平等地享有城市居民的经济和社会权利，户籍的转换只是“形”，获得城市居民的公共服务才是“实”。从改革的实践来看，农民工获得城市居民的经济和社会权利主要是通过两种途径，一是将农民工的农村户口转为城镇户口，从而使其享有城市居民的经济社会权利；二是户口不变，但是给予农民工以当地城市居民的经济社会权利（申兵，2011）。总体而言，改革主要是在农民工不具有城市居民户籍的情况下，给予农民工城市居民的经济和社会权利，并不断扩大。2012年2月23日印发的国务院办公厅《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（国办发〔2011〕9号）指出，“着力解决农民工实际问题，对农村人口已落户城镇的，要保证其享有与当地城镇居民同等的权益；对暂不具备落户条件的农民工，要有针对性地完善相关制度，下大力气解决他们当前在劳动报酬、子女上学、技能培训、公共卫生、住房租购、社会保障、职业安全卫生等方面的突出问题”。国务院文件的这一精神，也体现了改革沿着两条路径推进的策略。我们的建议是，进行“一减一增”的社会福利制度改革：一方面，加大社会福利制度改革力度，逐渐减少城市居民户籍的制度性福利，大力发展社会化的社会保险事业；另一方面，不断增加政府对农民工的公共服务，逐渐实现基本公共服务均等化。改革要通过逐渐消除户籍背后的制度福利差别，最终使户籍不再有“含金量”，还户籍制度人口登记管理的本来面目。

作者：傅晨李飞武单位：华南农业大学经济管理学院农经系教授博士生导师