城市体系演变历史剖析

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内容提要：21世纪，中国城市化步入快速发展的新时期。城市化不仅仅是城市发展的速度问题，其重要内容和目标之一，是建立完善、合理的城市体系，为整个经济社会的发展确立合理的空间依托。本文从城市体系规模结构、职能结构、空间结构三个基本结构形态，剖析了中国城市体系形成的历史演变过程。

关键词：城市化城市体系城市规模结构城市职能结构城市空间结构

城市体系是一个国家或一个地区各种规模、各种类型城市的空间分布结构的有机整体。城市体系是经济社会发展的产物。只有当城市发展到一定数量，城市的地区专业化分工和城市之间的经济往来和联系发展到一定的程度，才具有了城市体系形成的客观基础；而城市体系一旦形成，它对整个城市群体的发展起着重要的制约和平衡作用。以往，我们对城市体系的研究重视不够。前几年，我国城市经济学界曾有过重点发展大城市抑或小城镇之争，以及城市“最佳规模”问题的探讨。其实，离开了城市体系孤立地进行这样的讨论是没有多大意义的。城市尽管规模不同，职能各异，都是生产力发展的需要，在国民经济发展中都有其特定的、不可替代的地位和功能。但这种功能的发挥不是孤立的，而是通过城市体系得以整体发挥。城市体系的完善和合理化，是现代城市发展的明显趋势，是城市化道路的重要内容，也是我国当前城市发展和城市建设与规划工作面临的一个突出问题。

一、中国城市化的独特道路与特征

城市体系是在城市化进程中逐步形成和演变的。1949年，我国城市人口占全国人口的10．6％，对照国际经验，刚处于城市化的起点水平。1952年国民经济得到恢复，1953年开始的“一五”计划展开了大规模工业化建设，从而启动了我国城市化进程，并逐步形成了一个有层次结构、有职能分工的城市体系。

城市化是人类社会发展的普遍规律。在我国，城市化走的却是一条既富魅力而又充满荆棘的独特道路。面对庞大农业人口转移的巨大压力，我国依赖超经济力量成功地控制着城市化进程。这固然避免了许多国家因城市过度膨胀而引发的“城市病”，但也因此付出了城市化进展迟缓的昂贵代价。1949—1980年我国城市化水平提高8．8％，年均增长仅0．28个百分点，而世界城市化水平在1950—1980年间年均增长0．41个百分点。①由于这一时期世界发达国家的城市化速度已经放慢，发展中国家的速度高于世界平均速度，因此我国作为发展中国家与之相比，愈益显示出这一时期我国城市化发展的滞后性。

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①杨重光、崔芳芳：《世界城市化过程、现状及预测》，《经济研究参考资料》1988年第161期。

制约我国城市化发展的因素，最主要的是传统的经济发展战略和经济体制。建国之后，我国选择了重工业优先发展战略。推出这一战略，首先面临重工业资本密集特征与资本稀缺现实状况的矛盾，而这一矛盾依靠当时基础十分薄弱的工业自身是难以解决的，这就不得不借助于工农业产品的“剪刀差”，以价格转移方式获取农业积累，向城市工业化“贡赋”。反映在城乡生活水平上，1952—1978年，城乡人均收入之比长期保持在6．11—6．45之间，即城市居民人均收人比农民多出5倍多。国民收入的再分配，在1953—1980年5个五年计划期间，财政对重工业和农业的投资占全国基本建设投资总额的比重分别是：“一五”时期，重工业占36．1％，农业占7．1％；“二五”时期，重工业占54．0％，农业占11．3％；1963—1965年，重工业占45．9％，农业占17．7％：“三五”时期，重工业占51．1％，农业占10．7％；“四32”时期，重工业占49．6％，农业占9．8％；“五五”时期，重工业占45．9％，农业占10．5％，也显然是严重地偏向城市。

推行这样一种“城市偏向”的工业化战略和城乡之间的不等价交换，必然要求强化超经济的行政手段，排斥市场机制作用，选择高度集中的计划经济体制。在长达30年的传统体制下，城市发展主要依靠政府财政，同时实行城乡分割的管理体制，对城乡之间的人口流动实行严格的计划管理，对物资交流实行计划收购和计划分配。这一套制度屏障割裂了城乡之间的有机联系，阻碍着人口和资源在城乡之间、城市之间的合理流动和配置，影响了城市的正常发展。

70年代末涌起的市场取向改革大潮，给我国城市化注人生机。城市发展中的计划、政策机制逐步弱化，市场机制作用日益增强。2000年，我国城市化水平提高到36．1％，1980—2000年年均增长0．84个百分点，其增长速度是相当高的。与国际社会比较，1998年世界城市化平均水平为47％，1995年发达国家和地区为75％，发展中国家为38％，最不发达国家为22％①，表明我国城市化水平已接近发展中国家的平均水平。同时也可看出，改革以来城市化的发展也改变了过去剧烈波动、起伏不定的状况，表现为一条比较平滑的发展轨迹线。这标志着我国城市化已开始步人比较正常、稳定的发展轨道。

综观新中国城市化发展进程，正是由于传统体制模式深深打上的烙印，以及改革开放以来新旧体制的并存、交替和转轨，使我国城市化显现出与国际经验迥然不同的特征。

一、农业作为工业化的积累主源，这在建国初期有其客观必然性，但我国却把这种农业为工业化积累资金的机制凝固化，并通过对农产品的统购统销垄断这种积累，作为推行工业化的长期支撑。这样固然有效地保证了工业化的资金需求，推动了工业高速发展，但也同时招致农业因价值补偿不足而萎缩停滞，城乡经济发展失衡，进一步强化了二元经济结构，使城市化发展失去可靠基础，伴随工业化超前发展的只是城市化的滞后，社会发展大大滞后于经济发展，有悖于世界各国城市化与工业化同步发展的一般趋势。

二、资源向城市倾斜的战略实施，我国主要通过建立户籍迁移、口粮配给、就业计划调配等一整套制度屏障，藉以阻挡农业人口向城市流动，压低农业劳动力机会成本，保证工业积累机制的运行。这样就形成了我国独特的二元社会结构，并与二元经济结构紧密地融合为一体。在二元社会结构下，城市和农村成为两个割裂、封闭的社区，中间置有一道不可逾越的鸿沟，把数以亿计的农业剩余劳动力滞留在农村，城乡之间的人口流动只是出于政治运动和行政力量的驱动。因此，前30年的城市化进程，一方面进展迟缓，另一方面严重无序，发展陡升陡降，大起大落，缺乏规律性，这也是与世界城市化稳步递增的一般态势相悖的。

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①《中国城市年鉴2001》。

三、改革为我国城市化带来了诸多新变化：首先是城市化动力的多元化、市场化，而工业对城市化的推动由于乡镇企业的崛起，也形成为城市工业与乡镇工业并重的新的动力结构；其次，“离土不离乡”就地转移模式的出现，形成了农村劳动力在产业转换与空间迁移上同步与异步进行的双轨城市化发展道路；再次，市场力量的引入，形成了计划机制、政策机制与市场机制共同作用的城市化发展新机制。显然，这里明显表现出来的双轨、过渡特性，是与经济体制处于转轨时期相适应的。正因为如此，新旧体制在并存、交替中所产生的碰撞与摩擦，也同时为城市化带来新的矛盾与问题。如农村剩余劳动力迁移的合理分流问题，乡镇企业、小城镇发展的无序性、分散化和乡土化问题，旧的城市体制形成的一整套福利保障制度的深化改革问题，等等。城市发展中的这些积存问题大都与体制有关，也只能在城市改革的不断深化中求得解决。

新中国的城市体系，就是在这样的城市化进程与历史背景下形成与演变过来的。

二、中国城市体系剖析

城市的规模结构、职能结构、空间结构是城市体系的三个基本结构形态。本文将立足于对这三个结构形态的分析，加以历史的考察和剖析。

(一)城市规模结构

城市规模结构反映城市体系的等级、层次结构。根据城市规模等级分布模型，城市分布一般呈金字塔型，处在塔尖的高位序的城市数量最少，随着位序的下降而逐级增多，直至塔的底层作为基础的是数量众多的小城市。合理的城市体系结构要求在各规模等级城市之间保持合适的比例关系。如按W．克里斯特尔设计的k=3城市规模等级结构①，我国城市体系中特大、大、中、小城市的合适比例为：1：3：9：27，这种结构有利于将城市辐射能量通过城市网络由高到低，依次、有序地逐级扩散到整个体系。

城市规模结构的等级层次，一般是按照城市的人口数量来划分的。划分标准各国不同，我国制定的标准是：城市非农人口数大于50万的为大城市(其中大于100万的为特大城市)，20—50万的为中等城市，小于20万的为小城市。

资料来源：《社会主义城市经济学》(杨重光、刘维新)、《1980年220个城市国民经济基本情况统计资料》、《中国城市年鉴2001》。

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①W．克里斯特尔(Christaller)，德国地理学家，他创立的中心地理论(TheCentralPlaceTheory)，50年代被广泛接受，对城市体系研究产生很大影响。中心地理论设计的城市规模等级结构，每个高层次城市为其低一层次城市的k倍，k为常数，即级差的公比数。K可取3、4或7。参见：Christallerw．CentralPlacesinSouthernGermany，1933。

1952—1980年，我国城市总数从157个增加到220个，年均增长率为1．21％，其中增长最快的是中等城市和大城市，其次是特大城市，小城市为负增长。

这一时期，以行政推动为主要动力的工业化，具有极强的资源动员力，在重工业优先发展的战略指导下，大规模推进工业化建设，不但增强了原有城市的经济实力，还形成了一批新的工业基地或工业中心，特别是当时国家计划建设的825项大型工业建设项目，其中包括前苏联援建的156个项目，为我国工业化奠定了基础。

但如前文所述，工业化是以农业提供的积累支撑的，对农业自身的投入仅及重工业投入的五分之一。同时在“左”的思想错误指导下，长期把商品经济与资本主义等同起来，反对农村发展商品经济，反对农业向第二产业、第三产业转化，反对农民自由流动和向城市转移，从而严重地束缚着农业生产力的发展。现在已经看得很清楚，城市发展绝不是城市系统孤立运行的结果，像我们这样一个人口大国，更需要城乡关系协调，城市才能够顺利发展。这一时期的实践表明，由于农业和农村非农产业的萎缩和停滞，工业化的高速发展并没有带来城市化的进展，特别是与农村有着紧密联系的小城市，这一时期不但没有得到发展，反而有所减少。1980年与1952年相比，小城市在全部城市中的比重从73．2％下降到47．7％，小城市人口在全部城市人口中的比重从24．9％下降到17．9％。小城市比重过低，城市规模等级分布呈现出头重脚轻的不合理状态。

1978年以后，一系列经济改革缓解了传统发展战略和传统体制对城市化发展的制约。1980—2000年，城市数从220个增加到663个，年均增长率5．62％，为1952—1980年年均增长率的4．6倍。城市化开始步人比较正常的发展轨道。

这一时期，农村实行家庭联产承包责任制是农村改革最卓有成效的创造。在传统体制下，农民缺乏生产经营应有的权利，虽有大批劳动力剩余，边际劳动生产率低到零，仍不会提出劳动资源合理配置的问题。农业从集体经营转向农产承包经营的改革，它的历史意义在于使农民摆脱了对行政组织的依附，获得了生产经营的自主权和择业权，大大提高了生产积极性，使在“大锅饭”体制下处于隐蔽状态的劳动力剩余问题显化，年复一年涌起了“民工潮”。同时，旧的城市体制遭到改革浪潮的冲击，城乡壁垒有所动摇，其中最难于突破的对流动人口的政策也有不小松动，从而使我国城市化从滞后转向加速，形成了一个新的发展阶段。

这一时期一个引人注目的现象是，农村非农产业的发展与乡镇企业的崛起，开辟了我国农村劳动力就地转移的独特道路。过去由于先进的城市现代工业和落后的传统农业在生产力水平、内部结构、人口素质等方面都存在着强烈的反差，城市门槛过高，进行城乡直接转换比较困难。现在乡镇企业及其带动的小城镇的发展，突破了二元结构直接转换的传统模式，形成了新的三元经济社会结构，使之可以通过插入的中间层次进行过渡性的结构转换，即以发展乡镇经济和小城镇作为中介，通过“离土不离乡”劳动力就地转移的模式进行过渡，农村一城镇一城市，梯度推进，另辟蹊径，加快了城市化的进程，特别是小城市快速发展起来。2000年，小城市从1980年的105个增加到352个，为1980年的3．4倍，年均增长率达6．25％，在各级城市中发展最快。

2000年全国663个城市中，特大、大、中、小城市的环比为1，1．33，4．11，1．61；整体比例为1：1．33：5．45：8．80。按前述中心地理论衡量，这一规模结构比例还是比较合理的。据2000年数据绘制的图1表明，我国城市体系等级分布属于等级规模型，各规模等级城市的递减比较匀称，中间没有断层，大城市的高级职能作用可以依次传递到次级城市，直至整个城市体系和腹地。图2表明，2000年各等级城市比重分布曲线呈常态分布，其重心在8—32万人口规模之间，也即这一时期增长最快的是8—32万人口规模的城市，它们在全部城市中的比重(图中阴影部份面积所示)达65％。图1、图2显示，我国城市体系的规模结构已趋向合理、正常。

(二)城市职能结构

城市职能结构反映城市之间的分工协作关系和地区专业化程度，它是社会化大生产发展和城市之间横向联系不断增强的结果。应该说，单纯由城市人口规模来确定城市的等级层次是不全面的。不乏这样的实例，有的人口规模超过50万的大城市，在城市体系发挥的综合作用还不及某个中等城市。城市等级应当从城市的人口规模、发展潜力，以及城市职能等多方面来综合确定。因此，城市体系不仅要求规模结构合理，同时要求职能分工合理，这样才能使各个城市的特色、优势得到发挥，并使之协调发展，这是城市体系合理化的一个重要标志。

改革之前，我国在“一五”计划时期就提出建设生产城市理论，以及“变消费性城市为生产性城市”的口号与方针。现在看，这样把生产与消费对立起来，是对城市性质与功能的一种误解，结果导致城市功能的单一化。在城市发展上，片面强调生产功能，对城市的流通功能、消费功能、交通功能等，或被忽视，或被削弱，二、三产业结构失调，城市职能趋同。这一时期，除了新兴工业城市有较大发展外，沿海的一些商业中心城市、非工业城市都没有得到很好发展，甚至有所萎缩，影响城市的发展速度。

改革开放以来，城市化得到加速，但城市职能雷同的趋势并未被抑制。表3是以有关产值统计数据计算的区位商值①，藉以分析各城市的产业结构和基础性产业。

资料来源：据《中国城市统计年鉴1986》有关数据计算。

表3可见，在所列12个不同地区、不同类型的城市中，城市的基本经济部门(即L．Q．>1的部门)比较相似，特别是缝纫、纺织等传统工业部门，说明城市产业结构和城市职能的趋同。

另据中国社科院农村发展所蔡防的研究②，1987年城市市区18个工业部门在城市中所占的比重，以大于200万人口城市的部门结构作参照基准为1，与之比较，其他规模城市的结构相似系数，100—200万人口城市为0．9711，50—100万人口城市为0．9010，20—50万人口城市为0．8601，10—20万人口城市为0．8647，小于10万人口城市为0．8321，相似系数也比较接近。

从产业结构发展趋势来看，大城市、特大城市的产业结构应该向高、精、尖工业为中心的高级化方向演进，而小城市的产业结构则应以规模经济不显著、劳动力密集度高为其特征，这样才能取得各自的比较优势。但是由于国家对地方经济调控能力的弱化，以及市场发育的不完善、相对价格的扭曲，卖出原材料和初级产品得不到应有的利益，这就促使各地追求产业结构、工业体系的完整化，抢上利润高的加工工业项目，以享受高附加价值的收益。80年代初期，各地就竞相发展自行车、缝纫机、手表、卷烟等行业，80年代中期起，各地又争上彩电、冰箱、洗衣机、汽车等项目，很多项目达不到经济规模的起点，造成重复建设，还加剧了市场摩擦。城市产业结构趋同，缺乏特色，缺乏合理的职能分工，直接影响城市整体效益的提高。

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①区位商值的计算公式是：L．Q．＝(Sp／S)÷(Tp／T)，式中，L．Q．为区位商，Sp为某城市P部门产值(或就业人数)，S为该城市总产值(或就业总人数)，Tp为全地区所有城市P部门总产值(或就业总人数)，T为全地区总产值(或就业总人数)。当L．Q．＞1时，P部门为该城市基本经济部门，＜l时为非基本经济部门。一个城市往往有几个基本经济部门，可按其L．Q．值的大小确定主次顺序，进一步确定城市的主要职能和职能构成。

②《未来与发展》1990年第5期。

(三)城市空间结构

城市空间结构指的是城市要素在空间范围内的分布和结合状态，反映城市空间网络的组合形式。在自然现象中，物质空间结构形式可以决定、改变物质的形态、性质和功能。正如恩格斯所指出的，“分子可以因位置的变动，因之与邻近分子联系的变化，而使物体进入另一种同素异性状态或聚集状态。”①城市体系也同样如此。城市间的相互距离、分布格局、组合状态，都对城市职能作用的发挥和城市体系的发展起着重大的影响和制约作用。因此，合理的城市体系不仅要求各种规模、各种职能城市的构成合理，也要求各类城市在地域分布上的均衡、和谐。鉴于旧中国半殖民地经济刺激下沿海城市畸形发展的历史背景，促使各地区之间城市布局的均衡尤为重要，成为我国城市体系合理化的一个重要方面。

本文按东、中、西三个地区②考察我国城市的区域分布。

资料来源：《中国城市四十年》，《1980年220个城市国民经济基本情况统计资料》，《中国城市年鉴2001》。

1949年，全国城市52．3％集中在东部沿海地区。建国之后，第一个五年计划明确指出，要通过工业布局“提高落后地区的经济水平”③。“一五”、“二五”期间，国家工业布局重心西移，增大内地建设的投资，并将部份沿海企业内迁，特别是国家计划建设的825项大型工业建设项目中有530个项目分布在内地。“三五”期间又因备战兴起“三线”建设，使工业由沿海向内地扩张，从而带动了内地城市的迅速发展，改善了城市的地域分布状况。

1949年至1980年，东部地区城市比重下降了16．9％，而中、西部地区分别增加了7．1％、9．8％。建国前我国仅有超百万人口城市5个，全部分布在东部沿海地区；1980年人口超百万城市增至15个，其中新增的10个城市中，中部地区占4个，西部地区占4个。1949年，东、中、西部地区的城市密度分别为60．4个／百万平方公里、28．7个／百万平方公里、2．0个／百万平方公里，1980年分别提高到68．3个／百万平方公里，56．7个／百万平方公里，6．5个／百万平方公里。城市密度的增长率，西部地区最高，中部地区次之，东部地区再次之，城市东稠西疏现象有所改变。

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①《马克思恩格斯选集》第3卷，第486页。

②东部地区指北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、广西、海南等12个省、自治区、直辖市；中部地区指山西、内蒙、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南等9个省、自治区；西部地区指四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等10个省、自治区、直辖市。

③见《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划1953—1957》。

80年代改革开放初期，中央决定在深圳、珠海、汕头、厦门创办经济特区，1984年决定开放天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海等14个沿海开放城市，1985年在长江三角洲、珠江三角洲和闽南厦门、漳州、泉州三角地开辟沿海经济开放区，1988年和1990年初又先后将辽东半岛、胶东半岛一些市、县和广东省韶关、河源、梅州三市列入沿海经济开放区，这样从南到北连成一片，形成了以城市为中心的沿海经济开发带。1990年6月，中央批准建设上海浦东新区。1992年决定开放重庆、岳阳、武汉、九江、芜湖5个沿江城市，从而形成了以上海浦东为龙头的长江流域开放带。这样，随着经济特区、开放城市和经济开发区在沿海地区相继建立，全国区域之间经济差距拉大，生产力分布进一步向东部沿海城市集中，加之东部地区乡镇企业崛起并快速发展，使东部大小城市大量增加，东部地区的城市比重和城市人口比重重新升高。2000年，东、中、西部城市分布比重分别为44．5％、37．3％、18．2％，城市密度分别为271．6个／百万平方公里、155．8个／百万平方公里、17．5个／百万平方公里。与1980年相比，城市密度增长率东部地区为中部地区的1．44倍，为西部地区的1．48倍。

上述用城市分布密度来对比说明城市布局的地域差异，是一种简易方法，对于自然条件不匀质的地域，仅用这种方法是不够的，还需要利用城市分布差异系数，即以地区城市人口的分布与地区总人口的分布之差异，反映城市空间布局的合理程度及其走向。下面用地区分布差异系数和首位城市指数、四城市指数①进一步分析各地区的城市分布状况。

资料来源：据《中国人口统计年鉴1994》、《中国城市年鉴2001》有关数据计算。

表5可见，东部地区城市人口比重，1980年比1957年降低了2．88％，中、西部地区则分别提高了2．67％和0．21％，城市人口分布差异指数降低了1．22，差异有所缩小。至2000年，东部地区人口比重比1980年提高2．52％，而中、西部地区分别下降0．17％、2．35％，差异指数回升了4．73，表明城市人口分布差异又呈扩大的趋势。

据《1980年220个城市国民经济基本情况统计资料》、《中国城市年鉴2001》有关数据计算可知，2000年东部沿海各省除广东首位城市指数与四城市指数较高外，其它各省首位城市指数一般都在2左右，四城市指数在全国也居中，表明东部地区城市规模分布比较均衡。虽然全国5个超400万人口的城市有4个集中在这一地区，但由于次中心城市也很发达，城市极化并不显著，而且与1980年相比，首位城市指数还略有下降，反映城市分散程度略有增强。2000年，特大、大、中、小城市在这一地区的构成比例为1：2．52：10．38：16．76，也表明城市等级规模体系比较完整、合理。

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①首位城市指数也称首位度，是一个地区首位城市与第二位城市人口数之比，四城市指数是首位城市人口数与第二、三、四位墟市人口总数之比．均用以反映城市分布的集散程度。

中部地区省份中，湖北首位城市指数在1980、2000年分别高达7．40、7．07，四城市指数都在2以上，城市极化现象明显，这主要是缺乏次级经济中心城市，体系结构不够完整所造成的。与湖北情况相反，中部地区多数省的首位城市指数都在2左右，并且多呈双极发展趋势，如山西的太原、大同，内蒙的呼和浩特、包头，吉林的长春、吉林，安徽的合肥、芜湖，河南的郑州、洛阳，导致中心城市在区域经济中的地位和作用不突出，分散倾向明显，城市体系也不够完整。

西部地区各省首位城市指数与四城市指数，除宁夏外均高于中、东部地区，极化倾向明显。与全国城市体系等级分布属于图1所示的等级规模型不同，西部地区城市体系属于高首位城市型，如图3所示，各规模等级城市在递减中出现了断层。所以造成这种现象，不仅反映出西部城市地域分布的不均衡性，也反映西部城市发展的历史特点。前文已述，西部地区经济主要是在“一五”、“二五”期间及“三线”建设时期发展起来的，这种外部嵌入式的超前发展，与地方经济不能很好融合在一起，往往出现经济断层和发展的非连续性，在城市体系上也同样出现了断层现象，等级结构残缺不全。贵州、云南、陕西、甘肃、新疆的省会城市都是特大城市，但都没有大城市，首位城市孤高，次级城市薄弱，发展不协调。青海、宁夏、西藏城市太少，规模也不大，还谈不上形成完整体系的问题。

综上对城市体系三个基本结构形态的分析，建国以来我国城市总数增加了4倍，城市人口的比例提高了25．5％，各规模等级城市的分布重心，从50万以上人口的大城市下移到8—32万人口的中小城市，规模结构日趋合理、完整。但在城市职能结构上，存在着“千市一面”、产业结构趋同的现象；从区域角度来看，城市分布不均衡，西部地区城市体系不完整。这将随着中西部地区的加速开发，改革的不断深化，逐步地加以完善。

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①据《中国城市年鉴2001》有关2000年数据绘制。