国家助学贷款困境

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国家助学贷款一方面以商业性贷款的面貌出现，一方面又要在扶助贫困学生方面承担着越来越多的责任。这是一个难以两全的矛盾。 助学贷款推进乏力 截止到2002年6月底，全国累计申请贷款的学生为112.5万人，而银行审批的贷款人数累计只有35.1万人。申请贷款的学生中有2/3左右未能获得贷款 2002年8月25日，陕西省宝鸡市一个贫困家庭的高考生接到了复旦大学的录取通知书，全家欣喜万分的同时，这名学生的父亲却因为筹不出儿子的学费而跳楼自杀。这则新闻以极端的方式显现出在高额学费压力下贫困生家庭的窘境。而伴随着新学年的开始，作为帮助贫困生获得学习机会的主要手段，国家助学贷款遂成为社会舆论关注的热点。 国家助学贷款是由中央和省级政府共同推动的一种信用助学贷款，它由国家指定的商业银行负责发放，其利率按中国人民银行规定的同期限贷款利率执行，其中50％的利息由各级财政予以补贴，其余50％由学生个人负担。目前一年期的助学贷款的利率是5.85％，这就是说，学生借一年期的贷款100元，只需支付不到3元的利息，这在各种贷款中是利息最低的。 但是，据《财经》了解，尽管得到了媒体、学校、银行等相关方面的大力推动，助学贷款的发放规模依然和政策制定者及社会各界的期待相距甚远。 据教育部提供的最新数据，截止到2002年6月底，全国累计申请贷款的学生为112.5万人，而银行审批的贷款人数累计只有35.1万人，合同金额累计为30.0亿元，获贷人数占申请人数的比例依然很低，只有31.2％。也就是说，申请贷款的学生中有2/3左右未能获得贷款。 据记者不完全统计，2002年清华大学、北京大学、中国人民大学、北京师范大学的大部分专业学费为每生每年4800元，北京理工大学、北京科技大学、北京化工大学、北京邮电大学、北京航空航天大学的大部分专业学费为每生每年5000元。而根据国家统计局的信息，2001年全年全国城镇居民人均可支配收入6860元，农村居民人均纯收入2366元。很明显，在不考虑其他因素的情况下，一个城镇居民一年的收入只够一个学生一年的学费，农村居民则要二至三人的年收入才够一个学生一年的学费。 一方面，大学学费火箭般地攀升，高校贫困生迫切需要资金扶助；另一方面，以扶助贫困生为目标的国家助学贷款却停滞不前。强烈的贷款需求和谨慎的放贷所形成的反差，促使政府、银行和学校等各方参与者对现有助学贷款制度进行多方面的反思。 银行的苦衷 据来自工商银行北京分行的消息，目前北京工行其他个人消费贷款群体中，不还钱的比例远远低于千分之一，而大学毕业生的欠款率却高达10％ 为什么只有30％左右的申请者能够拿到贷款呢？答案很简单：银行严格控制风险。 信用缺失，是银行界面对的主要难题。在没有个人信用系统支持的情况下，加上学生毕业以后流动性比较大，商业银行缺乏有效的贷款跟踪管理手段，一些银行基层机构和贷款人员对发放助学贷款存有顾虑。在2001年6月召开的全国国家助学贷款工作会议上，中国人民银行副行长肖钢指出，有的借款人把助学贷款当成国家无偿资助，借款以后没有偿还的打算，甚至挪作他用，增加了助学贷款的风险。 另外，由于国家助学贷款笔数多，金额小，银行办理的成本相对较高，收益不大，学生在校期间又不支付贷款利息，但银行仍要垫交有关税费，因此，一些银行对推进这项业务没有积极性。 工商银行北京分行一位不愿透露姓名的工作人员告诉记者，他们从1999年9月开始向各高校发放贫困生助学贷款。当时北京市共有43所高校和工行签订了合同，贷款总金额达4.3亿元。根据合同，学生一毕业就需将分配单位地址通知工行，毕业后一年内持原有贷款存折按季度存钱还款。从2001年12月20日开始，有1250名毕业的学生进入还款期，但是直到2002年3月，仍有119人未还钱，占了近10％。这119名学生一毕业，各种通信方式都不通知工行，原来贷款时填写的家庭住址等通信方式也多有变更或者不详。 由于助学贷款完全凭信用，学生毕业后不还钱，银行也无可奈何。这位工作人员说，目前北京工行其他个人消费贷款群体中，不还钱的比例远远低于千分之一，而大学毕业生高达10％的欠款率，实在出人意料。 中国人民银行货币政策司信贷处处长汪路则坦率地告诉记者，从社会影响来看，国家助学贷款关系到教育公平问题，无疑是件重要的工作，但银行却不能不讲效益。1999年的《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》明确规定：“国家助学贷款属于商业性贷款，将其纳入正常的贷款管理。”这就使得银行在发放贷款时不能不考虑成本、风险等方面的问题。

曾经严格的风险控制 在最初阶段，国家助学贷款对借款人的贷款条件和要求，以及对贷款的内部控制程序，与一般性商业助学贷款并无二致 回顾国家助学贷款政策在三年间的演变，可以发现，在管理层、银行、学校和学生的多重博弈下，国家助学贷款事实上在不同参与者眼中扮演着不同的角色，承担着不同的职能。根本的矛盾在于，国家助学贷款一方面以商业性贷款的面貌出现，一方面却在扶助贫困学生方面承担着越来越多的责任。总体来说，政策的演变使学生和学校承担的责任逐渐减轻，而放贷银行面临的风险却一步步增加。 1999年5月，教育部、财政部、中国人民银行和中国工商银行组成全国助学贷款部际协调小组。教育部设立全国学生贷款管理中心，作为部际协调小组的日常办事机构。各省、自治区、直辖市设立相应的协调组织和管理中心。 最初，由于处在摸索阶段，各方面都很谨慎，极为重视对风险的控制。1999年5月13日，中国人民银行、教育部和财政部了《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》，强调学生申请国家助学贷款必须有经办银行认可的担保，担保人应当与经办银行订立担保合同。 在此同时，该规定也为无担保贷款开了一道小门：“确实无法提供担保、家庭经济特别困难的学生，可以申请特困生贷款。”但对于特困生贷款的还款责任，规定却近乎苛刻：“特困生贷款到期无法收回部分，由提出建议的学校和学生贷款管理中心共同负责偿还，其中学校偿还60％，学生贷款管理中心偿还40％。学校所需的偿还贷款资金在学校的学费收入中列支；学生贷款管理中心所需的偿还贷款资金，在财政部门批准后的贴息经费中专项列支，专款专用。” 最初进行国家助学贷款实验的只有中国工商银行一家。从1999年9月1日起，工行在北京、上海等八个城市试办国家助学贷款业务。在中国工商银行制定的《中国工商银行国家助学贷款试行办法》中，国家助学贷款对借款人的贷款条件和要求，以及对贷款的内部控制程序，与一般性商业助学贷款并无二致。有了这些制约手段，一方面，担保贷款通过担保条款得以转嫁风险，而特困生贷款，则由于学校和学生贷款管理中心承担连带还款责任，事实上风险也转嫁掉了。 所有这些都体现出商业银行作为助学贷款市场供方的理性，这也是银行作为市场主体保护自身利益的正当反应。因此，即便当时高校普遍扩招和学费上涨带来汹涌的助学贷款需求，但到1999年底，国家助学贷款余额（指银行尚未收回的贷款，即银行放出去的贷款与收回的贷款之间的差值，该指标反映了贷款的发放规模）只有400多万元。这一“成绩”显然让政策制定者大失所望。 银行成为信用风险承担者 政策的演变使得学生和学校承担的责任逐渐减轻，而放贷银行面临的风险却一步步增加 国家助学贷款推进缓慢，政策只得随各方反应作出一定的调整。其中最重大的变化，是针对担保难问题，提出发放信用贷款。 1999年12月23日，中国人民银行、教育部和财政部了《关于助学贷款管理的若干意见》，对一些重要条款进行了修改。在新政策中，由学校和学生贷款管理中心共同承担特困生贷款连带还款责任的条款停止执行，无疾而终。意见规定，确实无法提供担保、家庭经济特别困难的学生以及其他学生，只要学校提供贷款介绍人和见证人（指与借款人关系密切的自然人），均可申请信用方式的国家助学贷款，即凭借个人信用的无担保贷款。 新政策实际上放宽了借款人的基本条件，允许所有学生申请信用贷款。 中国目前尚未建立成熟的个人信用体系，银行只好在无法测算的放贷风险中摸索相应的约束机制。对于贷款违约行为，《关于助学贷款管理的若干意见》提出了一个看似有些威慑力的办法：贷款银行定期以学校为单位，在公开报刊及有关信息系统上公布助学贷款违约比例和违约借款人的姓名、身份证号及违约行为，同时公布其担保人姓名；依法追究违约借款人的法律责任；对不履行职责的介绍人、见证人公布其姓名。 据工行个人金融业务部的工作人员介绍，由于这一威慑条例，学校方面谁都不愿当介绍人。最后银行只得作出让步。后来的政策改成：如果违约，介绍人的姓名也不公布，只公布违约学生的姓名。 这一阶段政策调整的运行效果是，到2000年6月底，国家助学贷款余额达到800多万元。 行政性手段敞开贷款大门 为了扩张国家助学贷款规模，政策制定者一步步地解除经办银行和经办人员的放贷责任 从1997到2000年，高校学费平均以20％左右速度增长。如果学费持续上涨，而贫困生又没有方便的渠道获得资金补助，那将有更多贫困家庭的孩子与大学教育无缘，进而导致严重的社会不公。所有这些都使得有关方面不得不加大推进助学贷款的力度。 2000年8月22日，中国人民银行、教育部和财政部了《关于助学贷款管理的补充意见》。从2000年9月开始，国家助学贷款试办范围由八个城市扩大到全国，经办银行由只有中国工商银行，扩大到中国农业银行、中国银行和中国建设银行，贷款对象由全日制本专科学生扩大到研究生。同时中国人民银行专门印发了《助学贷款管理办法》，以推动国家助学贷款业务的发展。 不过，商业银行却未能同步兴奋起来。这之前，由于商业银行已经逐渐建立起内部控制制度，贷款经办人员以及经办支行的效益和收入，都与贷款的回收情况直接相关，因此即便上级一再鼓励，贷款经办人员仍然惜贷，国家助学贷款的进展依然与政府部门的期望相差很远。2001年1月底，全国部属高校和地方高校申请国家助学贷款的学生共计51.4万人，单一签订贷款合同的学生人数为11.1万人，只占申请人数的21.6％；贷款合同金额12.6亿元，占申请金额的39％。 为了扩张国家助学贷款规模，政策制定者只得进一步解除经办银行和经办人员的放贷责任。2001年5月10日，中国人民银行、财政部、教育部向国务院提交《关于进一步推进国家助学贷款业务发展有关政策措施的请示》，提出要全额核销助学贷款呆坏账，免征国家助学贷款利息收入的营业税。 2001年6月22日，全国国家助学贷款工作会议召开，会上国家科教领导小组办公室副主任廖晓淇、中国人民银行副行长肖钢、财政部副部长张佑才、教育部副部长张保庆都从各自角度作了讲话。廖晓淇提出：“经办银行和经办人员只要按照国家规定发放和管理国家助学贷款，确因贷款人逃贷，并能够提供追索无效的有关资料，就不再追究经办银行和经办人的责任。” 一系列政策出台之后，国家助学贷款的规模有所扩大。从工商银行数据来看，截至2001年10月，工商银行的助学贷款余额达到6.25亿元，比2001年初增加了3.05亿元，增长了95％。

降低拖欠率的努力 由中国人民银行建立的全国范围的个人信用资信登记系统才是最终解决之道，但这个系统的形成还得等待漫长时日 从目前的情况看，政策制定者似乎陷入了顾此失彼的境地：要控制贷款的拖欠风险，就只能少放贷款；要让更多贫困学生获得助学贷款，就必须以银行承担无法估量的拖欠风险为代价。 尽管行政手段试图减轻银行的责任，银行还是为降低贷款拖欠率，在对贷款者进行监控方面作了不少探索。 一般助学贷款多由就学地银行发放，而学生毕业后分配去向不确定，给银行贷款回收带来难度。一些金融机构就此想出了一个办法——从生源地着眼。 2001年8月，人民银行杭州中心支行、浙江省教育厅和省财政厅共同推出了“生源地财政贴息助学贷款”。这项助学贷款，由金融机构认可的个人或学生的父母按年申请，由学生入学前户口所在地的农村信用社或商业银行分支机构按年审批发放。发放采取信用和担保两种方式。借款人只负担一半贷款利息，其余由生源所在地的市县级财政部门贴息。 此后，中国人民银行在2001年12月研究部署推动助学贷款的政策措施时特别提到，要大力推广在学生家庭所在地发放助学贷款。 业内人士强调得更多的是完善个人信用体制建设，提高学生的信用意识。不过，由于学生没有信用历史可言，所以目前所有的努力都无法为银行在审批贷款申请时提供依据，只能为他们追讨贷款提供线索，对拖欠贷款的学生产生一定威慑。 教育部目前正在加速建设国家助学贷款学生个人查询系统。教育部全国高等学校学生信息咨询与就业指导中心副主任胡扶功告诉记者，目前对2001届和2002届贷款毕业生的国家助学贷款数据采集工作已基本完成，预计今年10月国家助学贷款学生个人信息查询系统将对有关银行开通试用。不过，银行方面对这个系统却持观望态度。工商银行个人金融业务部的一位工作人员说，这个系统包含的是学生在校时的数据，学生毕业后无法更新，而恰恰这时进入了还款期，银行仍然无法跟踪学生的去向。 全国各地区也在根据自身特点摸索相应的解决方法。2002年5月，上海市首个大学生信用档案体系正式启用。据介绍，目前上海市个人信用联合征信系统采集的信息已覆盖全市273万市民。现在，这个系统为申请过助学贷款的大学生开设个人信用档案，继而通过与各商业银行的合作，对助学贷款偿还情况及其他信用记录进行跟踪，为大学生出具个人信用报告。 工商银行北京分行则选择与华夏国际企业信用咨询有限公司进行合作，发放助学贷款。清华大学学生工作处事务办公室副主任张卫华告诉记者，新制度下的申请贷款的流程是，学校把申请贷款的学生资料传给华夏信用公司，公司从中抽样核实，比如找一些学生填写的家庭地址进行联系，认为没有问题，就把数据提交给工行。工行审核后把批准贷款的名单传给华夏信用，再转给学校，让学生填写。在催还贷款方面，华夏信用公司也将分担一部分责任。据悉，工行北京市分行与其定点合作的学校都采取这种模式。不过，这种作法事实上只是增加了一个把关人，对银行追讨贷款并没有太大帮助。 中国农业银行个人业务部个人贷款处的陈溪认为，只有各部门和银行的系统联网之后，信用体系才能发挥效力。所以，只有由中国人民银行建立的全国范围的个人信用资信登记系统才是最终的解决之道。而这个系统的形成还得等待漫长时日。 政府应承担更多风险 助学贷款实质上是一种政策性任务，目前被置入商业运作轨道无疑左右为难 既然建成全国个人信用系统还遥遥无期，而国家助学贷款又必须承担扶助贫困学生的责任而不能退回为担保贷款，那么，助学贷款的总体收益必然难以覆盖成本。既如此，必须有人来承担相应的损失。 值得思考的是，参与各方应该如何分担责任，共对风险。财政部门、放贷银行、学校和学生，让任何一方独自承担损失，国家助学贷款都不可能持续发展下去。 从国家助学贷款政策的演变来看，学校目前几乎不承担什么责任。以前的规定尚且要求定期公布违约借款人及不履行职责的介绍人、见证人（一般是班主任、辅导员等）的姓名，现在只公布违约学生的姓名。学生毕业之后，学校也没有义务追踪欠款学生的去向。而且有专家建议，学校应该逐步将对于申请者的预审、对欠款的追讨工作让渡给银行，最终只作为学生部分信息的提供者和银行与学生之间的联络员。 财政方面，国家助学贷款贴息按照高校隶属关系，分别由中央和省（自治区、直辖市）财政安排资金。中央财政负责对中央所属高校学生的贷款贴息；地方财政负责对地方所属高校学生的贷款贴息。中央财政还对中西部地区所需贴息资金通过转移支付给予适当补助。 在2002年2月9日召开的全国国家助学贷款工作电视会议上，财政部部长项怀诚说，从2001年的情况看，在预算执行中，由于实际贷款规模小，预算安排的贴息资金大都没有用出去。据统计，截至2001年底，全国国家助学贷款合同总额为24.4亿元，财政安排贴息资金总额为2.66亿元，其中中央财政安排1.72亿元，地方财政安排0.94亿元。但实际已支付贴息金额为1395万元，仅占各级财政安排贴息资金的5.24％。 这样看来，财政部门在资金方面给予了国家助学贷款最大的支持，但对事业的推进依然鞭长莫及。 在信用制度一片空白的状况下发放信用贷款，银行的苦衷已无需赘言。国家助学贷款开展之初，银行还没有具体数据说明拖欠贷款的严重性。2001年底之后，逐渐有学生进入还款期。所以从2002年开始，相继有银行向媒体反映拖欠的严重性。他们终于可以用数字说明助学贷款的风险之高了。 国家助学贷款推进之艰难，说明整个机制存在某种矛盾。助学贷款实质上是一种政策性任务，目前被置入商业运作轨道无疑左右为难。因此有专家提出，政府应该承担更多责任。 北京大学教育学院的魏新教授认为，市场经济下，政府的责任就是提供公共产品，包括一部分教育。维护社会公平，增加教育投入，是政府而不是银行的责任。他介绍说，国外助学贷款的情况是，政府不但贴息，而且承担更多的风险。比如出现毕业即失业的情况，个人可以申请破产，拖欠的贷款由国家还，银行不负担。此外，管理成本一般也是由中央和地方政府分担。而在我国，除了贴息，政府尚不承担其他风险。 北京大学教育学院的李文利博士介绍说，在某些国家，学生贷款的形式多种多样。有些贷款由政府直接发放、回收与管理。这种贷款的本金和管理成本都由财政负担。她说，从中国助学贷款制度的现状看，由政府发放贷款本金，或由财政出钱建立助学贷款的担保体系，都不太现实，除非其它相关配套体系逐渐完善。 国家助学贷款在政策性和商业性之间踯躅徘徊，而要步入良性发展的轨道，恐怕需要政府承担更多的成本。