乡镇改革25年

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China’sVillagesandTownsReformAlreadyhasPassedThrough25year’s

Abstract：Sincethereformandopenpolicy,ourcountry''''svillagesandtownsreformalreadyhaspassedthrough25yearscourse.ittobepossibletodivideintofourstagesroughly:Namely"societychangedthetownship"andthesystemestablishmentof"thetownshippoliticsvillagegoverns"from1980to1985;"Consolidatedthevillagesandtowns"andcarriedout"thevillagersautonomously"from1986to1989;thecountytownshipcomprehensivereformexperimentsiteandestablishmentperfectagriculturesocializationservicesystemfrom1990to1997;In1998untilnowagriculturaltaxexpensereformandinnovationofthevillagesandtownsmanagementsystem.Villagesandtownsreformpoweroriginatesunceasinglyfurtherdevelopementandgreatprogressactuallymadeby"thevillagersautonomously"intheagriculturaleconomyorganizationalreform,especiallythepowerfulimpetusofthecountrysidetaxexpensereformintherecentyears.Thedirectionandgoalofnextstepofvillagesandtownsreformisinparticulartheestablishmentofthecapablehighlyeffectivebasicunitadministrationsystemandthemovementmechanismandthepublicfinancialsystemcoveringthecityandcountrysidetoenhancetheentiresocialmanagementandtheservicelevel,accordingtothewholereformmentalityofthe"removesthecity,strongcounty,thefinetownship,madeupthevillage"thehealthydevelopmentofthecountrysidepoliticalreformshouldbeimpelled.

Keywords:Villagesandtownsreform;Stagedivision;Societychangesthetownship;Thetownshippoliticsvillagegoverns;Transformadministrativefeesintotaxes;Countrysidesynthesisnecessaryreform

摘要：改革开放以来，我国的乡镇改革已走过了25年，大体可分为四个阶段即1980年至1985年的“社改乡”和“乡政村治”体制建立；1986年至1989年的“撤并乡镇”和推行“村民自治”；1990年至1997年的县乡综合改革试点和建立健全农业社会化服务体系；1998年至今的农村税费改革和乡镇管理体制创新。乡镇改革动力来源于农村经济体制改革的不断深入和实行“村民自治”的巨大进步，尤其是近年来全国开展农村“费税改”的强有力推动。中国下一步的乡镇改革方向和目标，是建立精干高效的基层行政管理体制及运行机制和覆盖城乡的公共财政制度，提高整个社会的管理和服务水平，并按“撤市、强县、精乡、补村”的整体改革思路推动农村政治体制改革的发展。

关键词：乡镇改革；阶段划分；“社改乡”；“乡政村治”；“费改税”；农村综合配套改革

十一届三中全会召开后，我国农村经济体制改革率先起步，推动农村政治体制改革发生巨大的变化。1980年6月18日，的牌子最先从四川省广汉县向阳公社摘下来，改为乡党委、乡政府和农工商总公司。从这一天算起，中国乡镇改革迄今已走过了25年。本文将对这一过程进行全面总结和系统梳理，并对中国下一步的乡镇改革方向、目标、动力、路径等问题进行深入探讨。

一、我国新时期乡镇改革的阶段划分及主要内容

我国在新时期的乡镇改革，大体可划分为四个阶段，即1980年至1985年的“社改乡”和“乡政村治”体制建立；1986年至1989年的“撤并乡镇”和推行“村民自治”；1990年至1997年的县乡综合改革试点和建立健全农业社会化服务体系；1998年至今的农村税费改革和乡镇管理体制创新。

（一）“社改乡”与“乡政村治”体制的建立

1978年12月，中国共产党召开具有深远历史意义的十一届三中全会，决定“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”，实现了伟大的历史性转折，标志着党和国家开始进入了改革开放的新的时期[1]（p.4）。

随着农村经济体制改革的不断深入，中国亿万农民以前所未有的极大热情关注自己的切身利益，要求用政治上的民主权力来保障经济上的物质利益。在这种情况下，“政社合一”的体制已失去了权威基础，而变得“无法容忍新兴的社会力量，无法协调和统帅社会”[2]（p.211）,造成“农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋长蔓延”[3]（p.1061）。1979年9月，四川省广汉县选择在向阳开展了“政社分开”改革试点，将公社机关20名干部分为三块，一块负责党务和行政工作共6个人，一块负责农副业生产共10个人，一块负责社队企业共4个人，初步形成了党、政、经分设的基本组织框架。1980年6月18日，已经挂了22年的“向阳管理委员会”牌子终于被摘下来，换上“向阳乡人民政府”牌子，建立了乡党委、乡政府和农工商总公司。生产大队改为行政村，生产队改为村民组。由此揭开了四川省乃至全国的“社改乡”序幕[4]。

1982年12月，第五届全国人民代表大会第5次会议通过了《中华人民共和国宪法》，其中第95条规定“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，第107条规定“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”，第110条规定“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，从此确立起“乡政村治”体制模式。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中指出，“当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府。同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。”到1983年底，全国已有12，702个宣布解体，1984年底又有39，838个摘掉牌子。1985年所余的249个自动解体，取而代之的是79，306个乡、3，144个民族乡和9，140个镇（《中国统计年鉴1997》）。至此，“”终于退出了中国历史舞台！

随着体制的解体，原来的“三级所有、队为基础”开始被打破。1980年，广西河池地区宜山、罗城两县农民自发建立一种全新的基层组织形式——村民委员会。其最初功能只是协助乡政府维护社会治安和集体水利设施，后来逐渐扩大到村民对农村社区政治、经济、文化和社会生活多方面事务的自我管理，最终演化为一种基层群众性自治组织。与此同时，四川、河南、安徽、山东等地也陆续出现了与此相类似的组织形式。到1985年，全国共建立起948，628个村民委员会和588多万个村民组，从而取代了日益瓦解的生产大队和生产队。然而，这一时期“政社分开”的主要意义只是在于建立“乡政”体制，“村民自治”工作尚未开展。

（二）“撤并乡镇”与推行“村民自治”并进

1983年10月，中央文件曾规定：“省、直辖市、自治区的人民政府决定乡、民族乡、镇的建制和区域划分。乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础，如原有公社范围过大的也可以适当划小。在建乡中，要重视集镇的建设，对具有一定条件的集镇，可以成立镇政府，以促进农村经济、文化事业的发展。村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。”[5]（p.868）这给地方留下较大的“操作空间”和灵活性，造成了新建乡的规模普遍变小，建制镇的数量猛增，行政村和村民组划分零散。1985年，全国乡镇数量为91，138个，比1978年增加了38，357个，行政村数量为948，628个，比1978年增加了25.8万个（《中国统计年鉴1997》）。这既增加了国家行政成本支出，又增加了农民的经济负担，导致出现了乡村生产性资源分化与支配性权利膨胀互相背离、矛盾激化的现象。于是从1986年开始，各地又开展了“撤并乡镇”工作，致使全国乡镇数量一下子比上年减少了19，618个，行政村数量也比上年减少了接近10万个。根据1996年全国农业普查的结果，乡镇数量为43，112个，比1986年减少了28，409个，行政村的数量也比10年前减少了接近10万个。其中，全国乡的数量为26，986个，占62.5%，镇的数量为16，126个，占37.4%[6]。总的看来，从1986年至1996年的10年间，全国乡的数量减少了2倍以上，建制镇的数量增加了接近1倍。有的学者提出，“如此大规模的乡镇精简并没有产生激烈的社会震荡，乡镇改革可与包产到户、乡镇企业一起并称为农村改革的三大奇迹。”[7]（pp.595～609）

1986年9月26日，中共中央、国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知（草案）》，开始把注意力集中到乡以下的村级组织建设。1987年10月，十三大报告进一步提出，“要充分发挥基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办。”同年11月，第六届全国人大常委会第23次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，标志着我国实行“村民自治”进入了制度化运作的阶段。1988年底，全国共有1，093个县级单位开展村委会换届选举的工作试点，1989年的试点范围进一步扩大到了14个省（自治区、直辖市）。1998年11月，第九届全国人大常委会第5次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》，标志着农民依法直接行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务和实行村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督已成为了一项基本社会政治制度，也标志着“为中国农村找到了一条发展社会主义民主政治的道路”[8]。

（三）县乡综合改革试点与建立健全农业社会化服务体系

1986年9月，中央曾明确指出：“全国农村政社分开，建立乡政府的工作已经全部结束。但由于这项改革的时间不长，与此相关的一系列配套改革措施没有跟上去，当前农村基层政权建设中还存在不少问题，主要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺，有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在，少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用。……目前县级许多部门在乡设有分支机构，并且统得过多过死，使乡政府难以统一组织和管理本行政区域内的各项工作。这种条块分割的管理体制必须逐步改革。改革的基本原则是简政放权。”（中发[1986]22号文件）从1986年下半年开始，山东省莱芜市率先进行县级综合改革试点工作，把市直20多个涉农部门分支机构下放给乡镇政府管理，分流机关干部和事业单位职工多达12，874人，取得了明显的成效[9]。随后，山东诸城、河南新郑、山西隰县、湖南华容、内蒙古卓资、福建石狮、四川邛崃、广东顺德、甘肃定西等地都相继开展了县级综合改革试点。据不完全统计，全国已有23个省份确定了290个县级单位进行试点工作。1991年10月，国务院发出了《关于加强农业社会化服务体系建设的通知》，就有关政策做出规定。1992年5月23日，时任国务院总理的李鹏同志在“全国首次县乡综合改革经验交流会议”上提出，“进行县级机构改革，一个原因固然是要解决财政问题，因为现在有一半县是赤字县，要减少和消灭赤字，必须依靠改革。但更重要的原因是要转变政府职能，以适应社会主义商品经济发展的需要。……县级机构改革方向是走‘小机构、大服务’的路子，减少对企业和基层的行政干预，进一步发展服务体系。……可以设想，把县一级机构分成两类：一类是必设机构，主要承担管理和监督职能，如公安、财政、工商、审计、统计；另一类是非必设机构，中央不作规定，可根据需要由省、县自行决定，上下不要求对口。……在适当的时候，中央编制委员会将根据中央和国务院批准的机构改革方案，对县级机构改革做出全面的部署。”[10]但在事实上，时至今日中央仍没有制定出县级综合配套改革方案。这场自下而上的县乡综合改革试点工作，没过多久也就销声匿迹了。当时的山东省委书记梁步庭曾指出：“全面的政治体制改革，要按照中央的部署进行，但是根据经济体制改革的需要，对政治体制进行局部改革也是必要。……但要想到局部改革必然会出现新的矛盾和问题，这一点不能忽略。往往会出现这样的情况：改革方向是对的，但如果不及时发现和解决新矛盾、新问题，等它们积累多了，就容易走回头路。”[11]1993年9月17日，万里同志与中央分管农业工作的负责人谈话时也指出，“深化农村改革，需要自上而下的总体规划，也需要自下而上的创造。但解决农村中存在的问题，涉及一些部门和个人的既得利益，没有权威的决定，不抓紧检查，就难以奏效。”[12](pp.631～636)正因为这样，从1987年到1997年的10年间，我国县乡机构改革一直处于持续却无法深入的停滞状态，“仍未摆脱组织的影响。表现在上下组织之间习惯于采取行政措施处理关系，习惯于直接指挥和控制，不善于运用各种杠杆和利益导向实行间接、弹性控制。”[13]（p.637）

（四）全国开展农村“费改税”与乡镇管理体制创新

1998年10月，十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，标志着中国农村改革开始步入了正常发展的轨道。2000年3月2日，中共中央、国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，率先在安徽省进行农村税费改革试点。2001年3月24日，国务院又发出《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》，要求在“扩大试点，积累经验”的基础上，具备条件的省份可以全面推开试点工作，江苏省依靠自身财力率先开展自费改革试点，其他省份也选择部分县（市）进行局部的试点。2002年3月27日，国务院办公厅发出《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，将农村税费改革试点范围进一步扩大到河北、内蒙、吉林、黑龙江、江西、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏等16个省份，加上江苏、浙江、上海等自费试点和安徽省，全国共有20个省份展开农村税费改革试点工作。据财政部统计，2002年全国共有6.2亿农民参加“费改税”，约占乡村总人口的3/4。2003年3月27日，国务院发出《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》，要求“各地区应结合实际，逐步缩小农业特产税征收范围，降低税率，为最终取消这一税种创造条件”。2003年，全国农民负担下降幅度一般都在30％以上，中央财政转移支付资金达到396亿元，比上年净增加了91亿元。2004年1月1日，中共中央下发新的“一号文件”，把农业税税率从总体上下降1个百分点，取消除烟叶外的农业特产税。2004年3月5日,总理在第十届全国人大二次会议上郑重承诺：“从今年起，中国逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，5年内取消农业税”。2005年新年伊始，江苏、重庆、河南、四川、山西、内蒙、贵州、安徽、海南、广东、宁夏、福建等省份相继宣布取消农业税。到目前为止，全国已有27个省份宣布取消农业税，河北、山东、广西、云南等省份也有217个县（市）宣布取消农业税。据财政部部长金人庆日前透露，2005年将有8亿农民可享受到免征农业税的实惠。预计到2006年，全国各级财政转移支付资金将增加到900亿元以上，原定到2008年取消农业税的目标也将提前实现。但也应清醒地看到，农村“费改税”的后续配套改革是一项复杂而艰难的系统工程，如全国目前的乡村负债已超过5000亿元，[14]而庞大的乡镇机构正成为农民负担反弹的最大隐患。因此，我国从根本上解决农民负担的问题，必须进行县乡机构改革和行政管理体制改革。

于是从1998年起，我国一直开展以“撤并乡镇、精简机构、分流人员”为主要标志的乡镇机构改革。据民政部统计，截至2004年9月30日，全国的乡镇数量为37，166个，比1995年减少了9，970个，平均每天撤并乡镇4个，共精简机构17，280个，裁减人员8.64万人，减少财政支出8.64亿元[15]。但是，乡镇机构改革预先设定“精简、效能、节约”的目标并没有达到，同时还出现了许多“按下葫芦露出瓢”的社会衍生现象。总体而言，我国目前的县级机构改革基本是“按兵不动”，乡镇机构改革正处于“动荡不安”的变局之中，继续推行村民自治也处于“左右为难”的境地。可以说，农村政治体制改革这场大戏现在还没有正式“登台亮相”。

二、中国下一步的乡镇改革到底怎么改？

近年来，国内学术界围绕这一问题展开了热烈的讨论，现在各种观点都有。笔者将其主要归纳为“取消论”、“保留论”、“自治论”。（1）持“取消论”的代表性观点，是国务院发展研究中心农村部研究员赵树凯先生。他认为：“乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织，目前实际是党政混合运作的一体性机构。从外部规模看，乡镇政府确实是一个非常庞大的机构；从内部结构看，乡镇政权又是一架十分庞杂的‘政治机器’；从日常表现看，乡镇政府也确实发生过一些‘无法无天’的事情。因此在乡镇自身权力系统已处于悬空状态的情况下，可考虑趁势改革，将乡镇政府直接取消。”[16]（2）持“保留论”的代表性观点，是华中师范大学中国农村发展研究中心主任徐勇教授。他认为：“‘乡政’是国家与乡村社会之间的中间环节，上接县，下连村，任何孤立或单项的乡政改革都很难取得实质性成效。因此，应进行县、乡、村三级连动式的结构性改革，即由‘乡政村治’体制向‘县政乡派村治’的制度模式转换，打通‘乡政’与‘村治’的隔绝机制，建构一个高效廉价、国家与社会良性互动的乡村治理体系。”[17]（3）持“自治论”的代表性观点，是中国社会科学院农村发展研究所党国英研究员和于建嵘博士。他们认为：“乡镇机构改革归根到底还是要走民主自治的道路，而乡镇自治是一种社区自治，与上级行政机关并没有隶属关系”。为此，党国英研究员建议，“应取消村级管理层次，村委会和村党支部承担的经济职能转移到民间经济组织，其所承担的公共管理职能转移到乡镇管理机构；适当缩小乡镇规模，在乡镇社区实行民主选举、议政结合、两委合一。”[18]于建嵘博士建议，“应撤消乡镇政府，建立自治组织；健全和强化县级职能部门派出机构，如公安、工商、税务、计生、教育等；充实和加强村级自治组织，发展社区中介组织，建立代表农民利益的组织——农会。”[19]上述专家们的观点和建议，可谓仁者见仁，智者见智，莫衷一是。我认为，真正有意义的理论研究与学术争论，必须从理想中回到现实来。这正如制度学派创始人诺思所指出的，“一旦无效率的制度选择沿着原来的错误路径走下去，就会陷入一种‘自动锁定’状态，初始的制度设计将会强化现存制度的刺激与惯性，要想脱身而出就显得十分困难。”[20]（pp.1-2）否则，“把理论应用于任何历史时期，就会比解一个最简单的一次方程式更容易了。”[21]（p.696）

事实上，中国官方关于乡镇改革的方向和目标定位是最近提出来的。即“建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制，提高整个社会的管理和服务水平。”[22]若把它概括为一句话，就是建立服务型和法制政府。试问，我国为什么直到现在才提出这一改革思路呢？要想正确地回答这个问题，就须做较长时期的历史考察与分析。如在建国前夕，中国共产党公开声明:“我们革命，为的是推翻那些不民主的政府，建立民主的政府。民主的第一招，就是由老百姓来选举代表他们出来议事管事的人。”[23]（p.413）特别是在陕甘宁边区，乡镇长选举一般“采取直接、普遍、平等、不记名的选举制”。但到新中国成立初期，乡村社会开始出现了“权力多中心主义”的现象，县以下不仅有区、乡（镇）村两级政府组织，而且有中国共产党的农村基层组织及附属组织，如青年团、妇代会、民兵、农会等。对此，西方著名政治学家亨廷顿曾做过解释，即“集中的权力能够颁布土地法令，但只有广泛扩展的权力才能使这些法令成为现实。农民的参与对通过法律或许并非必要，但对执行法律却不可或缺。……农民联盟、农民协会、农民合作组织都是保证具有持久活力的必备条件。不管它们自己宣布的宗旨是什么，组织本身就在农村形成了新的权力中心。”[24]（pp.364～365）但是，事实上任何政权管理都是需要成本的，且越是基层管理其成本越不稳定。如在1950年7月，由政务院颁布的《农民协会组织通则》规定：农民协会的经费来源是会员交纳的会费和各级人民政府的补助，须用的房屋和办公设备由国家拨给，可享有与同级人民政府机关在使用邮政、电报、电话、铁路、公路、航运等方面的同等待遇[25]。所以到1953年春，随着工作的完成，“那些已成为了乡村社会权力体制中最重要的政治力量的农民协会，却悄然地退出了中国乡村社会的政治舞台。”[26]（p.231）1954年9月，新中国颁布的第一部《宪法》规定：乡、民族乡、镇是县以下惟一的基层政权组织，区级政权一律改为县派出机构。1956年9月，八大通过的新《党章》规定：农村有正式党员3人以上的应成立党的基层组织，乡镇按党员人数多少建立党支部或党总支以至基层委员会。随着国家机器急速膨胀，党政机关工作人员开始大量增加，这样就出现了“政社合一”的。按照同志的原话，“我们的方向，应该逐步地有次序地把工农商学兵即‘全民武装’组成一个大公社，从而构成为我国社会的基层单位。”[27]也有学者曾经指出，“从1951年到1958年的化运动，可以说是中国行政管理体制变革最频繁的历史时期。……变革方向是由小到大、由少到多、由分散到集中。”[28]（p.49）如在建国初期，全国有大约28万个乡，1957年减少为120，753个乡。而到1958年，全国在此基础上建立了23，630个，1959年略作调整后为26，578个[7]（p.599）。这种“高度集权式的乡村政治动员体制”，完全是以压制几亿农民的民主权力和剥夺其经济利益为沉重代价的。因为相对于国家政府而言，只是“一种国家财政不负担的、靠集体自己养活自己的、一切听命于国家计划的劳动组织。”[29](p.200)事实上，我国“在实现集体化的20年中，农民大约有一半的时间是无酬劳动”[30](p.114)。以1982年为例，全国为54，352个，生产大队为719，438个，生产队为597.7万个。若按平均每个公社配备30名干部，平均每个生产大队配备7名干部，平均每个生产队配备5名干部计算，当时总计需要大约3，500万名左右干部。而国家只承担5%左右的行政费用，其余的95%以上都由农民负担。因此，“这种社会组织形式最终被农民抛弃是符合落后国家社会经济发展规律的”[13](p.508)。正如马克思指出的，“权力永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的发展。”[31](p.305)

改革开放初期，由于长期受“左”倾思想的束缚，许多人仍对所谓的“优越性”不敢怀疑，严重地影响和制约着农村政治体制改革的进程。如在1980年6月18日，当向阳乡把“”牌子摘下来后，全国人大常委会立即打电话给四川省委批评这一“错误做法”，结果又把公社牌子挂了出去。事后半个月，经中央领导同志同意，才换上了向阳乡政府的牌子[32]（pp.404～406）。正如万里同志指出：“我们将要修改的宪法，回避了公社这个问题。宪法不讲，讲基层政权组织，也没有讲不要。我们是个大党大国，要统一这个问题不容易，思想转变有个过程。”[4]1982年4月12日，中共中央又发出了《关于宪法修改草案中规定农村政社分开问题的通知》，指出：“政社分开是一件很复杂、很细致的工作，不可轻率，忽忙改变，必须有领导、有准备、有计划、有秩序地进行。当前及宪法通过以后的一二年内，各地都应维持现有体制，但可由各省、直辖市、自治区统一规划进行试点，总结经验，然后有领导地根据各地情况分期分批逐步改变。”[33]（p.196）彭真同志当时也强调，“政社分开，只是把政权那一部分职权分出去，公社、大队、生产队的企业和其他一切财产的所有权仍然不变。”[32]（p.196）同年11月5日，万里同志再次强调：“生产力发展了，生产关系与上层建筑也需要进行相应的调整和改变。但是，对公社体制的改革，应取慎重态度，不要采取自上而下层层改变、限期完成的办法。对生产大队和生产队，在没有适当的新的组织形式来替代之前，不要轻易变动，以免出现混乱。”[34]（p.238）可见，“与建立时一哄而起的热烈场面相比，的解体可谓悄然无声”[32]（p.421）。因此，“社改乡”之后的乡镇管理体制带有浓厚的体制“历史遗留”。直到上世纪80年代中后期，乡镇改革重点也只是停留在“撤并”或合并方面，也未敢去触动已经过时的农村政治体制。即使到90年代前后，中央在“这个问题上仍不作统一规定，而由各省根据情况自行决定”[10]，结果错失了县乡管理体制改革的大好时机。如在1990年4月12日，同志曾经提出了，“要把农村基层政权建设成为有活力、有权威、有效能的政权”[35]。但是，他在这里强调的“重点是村一级”，即按照“五个好”（一个好书记、一支好队伍、一条好思路、一个好经营体制、一套好管理制度）和“三个有”（有人管事、有钱办事、有章理事）的要求，重点抓好以党支部为核心的村级组织建设，千方百计地发展和壮大村级集体经济实力，加强以民主管理为内容的村级制度建设[36]（pp.601～690）。因此，直到1998年10月底召开十五届三中全会以前，县乡机构改革仍处于“原地踏步”的状态。尽管这一时期国务院在批转原国家体改委《关于1992年经济体制改革要点》中强调“县级综合改革，重点是要搞好县级政府经济管理部门的改革，转变其经济管理职能，为发展农村商品经济服务”，1992年8月1日同志在山东考察时提出“要下决心进行县乡行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”[36]（pp.175～241），但是这些改革设想并没有真正地去实施。

直到进入21世纪以后，党中央、国务院自上而下地开展了农村“费改税”，由此揭开了新一轮乡镇体制改革的序幕。特别是十六大提出了“要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会”，提出了“统筹城乡经济社会发展”和“多予、少取、放活”的大政方针。十六届三中全会又提出了“以人为本”的科学发展观，提出了构建社会主义和谐社会的伟大设想，党中央还做出了“工业反哺农业，城市支援农村”的重要科学论断，始终把解决好“三农”问题作为全党和全国工作的“重中之重”。特别是2004年和2005年，党中央连续发出新的“一号文件”，2006年将宣布取消在中国延续了几千年的“皇粮国税”。这一系列重大战略举措的陆续出台，标志着中国农村改革已经进入了一个新时期。而当新一届政府成立时，总理明确提出“要把制度建设作为加强政府自身建设的重中之重，下决心改变政府越位、错位、缺位的问题，下决心打造服务型和法治政府”，回首国务院的100次常务会议，涉及政府自身改革和建设的议题多达31个，占到总议题的10%，由此见证了本届政府锐意改革的一串串坚实而不凡的前行足迹[37]。完全可以肯定地说，正是由于这三股强大的力量合成（农村工作总的指导思想转变、政府自身改革和农村“费改税”推动），促使农村政治体制改革正在发生一次“质的飞跃”。

2005年7月11日，国务院发出《关于2005年深化农村税费改革试点工作的通知》明确提出，“要积极推进以乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革、县乡财政管理体制改革为重点的农村综合改革试点。按照切实转变乡镇政府职能、努力建立服务型政府和法治政府的要求,对乡镇内设机构实行综合设置。严格控制乡镇领导职数,从严核定和控制乡镇机构编制和财政供养人员数量,由省级政府实行总量管理,确保5年内乡镇机构编制和财政供养人员数量只减少不增加。按照在合理区分公益性和经营性职能的基础上，实行分类管理的要求,整合现有乡镇事业站所。强化公益性事业单位公共服务功能，其经费主要由财政保障；强化经营性事业单位自我发展能力,使其逐步走向市场。要坚持以政府投入为主的农村义务教育投入机制,进一步明确各级人民政府对义务教育的保障责任,确保农村义务教育正常经费支出需要。要根据财权和事权相统一的原则,继续改革完善县乡财政管理体制,确保乡镇正常经费支出需要。积极推行和完善‘省直管县’财政管理体制改革和‘乡财县管乡用’财政管理方式改革。”（国发[2005]24号文件）。种种迹象表明，中央决策层已不仅仅局限于在原有的体制框架内来考虑乡镇改革的问题，而是更加关注从整个农村基层组织架构和管理体制上去寻求突破。总之，迄今世界上规模最大且牵涉面最广的一场波澜壮阔的中国农村政治体制改革序幕已经拉开了。

综上所述，不难发现我国自改革开放以来的25年，乡镇改革动力来源于农村经济体制改革的不断深入和推行“村民自治”的巨大成功，尤其是近年来全国开展农村“费改税”的强有力推动。下一步，乡镇改革实质和核心问题是解决我国过去在传统计划体制下所形成的政党政治与政府政治互相交叉，国家政权与农民自治互相渗透，“条条”垂直管理与“块块”统一领导互相分割，乡镇“事权”与“财权”互相脱节等等历史遗留问题。它不仅需要解决乡镇政权自身的问题，如乡镇的建制规模、机构设置、职能定位、人员编制等等，而且需要解决整个体制方面的问题，如国民收入的再分配、财政体制、户籍制度、城乡就业制度、农民义务教育和农村公共产品供给体制等等。总之，只有进一步明确哪些事情应该归中央、省级和县级政府来管，又有哪些事情应该归乡镇政府来管，接下来，才能考虑乡镇机构设置、人员编制、经费供给、管理体制等一系列的问题。所以，中国下一步应站在政府体制创新与经济市场化进程相适应的高度去推动农村政治体制改革的发展，并按“撤市、强县、精乡、补村”的整体改革思路设计县乡机构改革和国家行政管理体制改革的总体方案（另文详述）。

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