社会保障我们该走哪条路

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[摘要]根据我国的国情和国力，社会保障究竟该走哪条路？目前，我们面前至少有三条路：一是正在走的路，叫做“社会保险+城市低保”；二是酝酿好几年的路，叫做“个人帐户为主、社会保险为辅”；三是尚处于设想中的路，认为我国搞不起社会保险，只能实行狭义的社会保障。把社会保险作为我国社会保障的载体，并不是上策。但不主张搞社会保险，并不等于说不搞社会保障，这是两回事。积极鼓励发展补充保险的思路是值得提倡的，但把补充保险也归于社会保障，混淆了政府与市场的界限。人们年老时从社会保障中得到的养老金，只能维持说得过去的或较为体面的基本生活；为不降低生活水准，在职时最好参加企业年金。而企业年金不该由政府去承办，而应放给市场去发展。

一、引言：我们面前的三条路

根据我国的国情和国力，社会保障究竟该走哪条路？目前，我们面前至少有三条路：一是正在走的路，叫做“社会保险+城市低保”；二是酝酿好几年的路，叫做“个人帐户为主、社会保险为辅”（周小川，2002）；三是尚处于设想中的路，认为我国搞不起社会保险，只能实行狭义的社会保障（高书生，2002）。

这三条路的本质区别是：我国该不该采用社会保险的方式搞社会保障？实践中，社会保险一直是我国社会保障的主要载体。近几年，“两个确保”的实施和“城市低保”的超常规发展，虽然对社会稳定发挥了极其重要的作用，但这并不能撼动或取代社会保险的主体地位。

同现实中的做法不同，酝酿或设想中的另两种思路并不倚重社会保险，但取舍程度有差异：一种思路建议保留社会保险，但要将其置于辅助地位；另一种思路观点鲜明，我国搞不起社会保险。

我国社会保障该走哪条路，这是涉及社会保障目标模式再选择的大问题。这会使一些人产生某种误解：仿佛又回到了10年前。因为1993年前后，在决策层曾发生过一场关于社会保障目标模式的争论。本文所讨论的主题，同10年前那场争论不同。10年前那场争论隐含一个前提，即我国社会保障的重点是改革和发展社会保险，争论的核心是如何确定社会保险的制度模式，焦点在于养老保险该不该实行社会统筹与个人帐户相结合；而本文所要讨论的主题，恰恰是10年前被隐含的前提，即我国能不能搞得起社会保险。

探讨我国社会保障究竟该走哪条路，是社会保障理论界面临的新问题，也应是决策层关注的大问题。近几年，国内学术界特别是研究宏观经济的专家学者，对社会保障的议论很多。比如，面对我国宏观经济中出现的通货紧缩趋势，有人认为社会保障领域的改革走得太慢，也有人认为社会保障领域的改革走得太快，观点虽然针锋相对，但指向很明确：社会保障对居民未来预期的影响不可低估。又如，北京大学陈平教授提出的“建立统一的社会保障体系是自损国际竞争力的短视国策”观点（陈平，2002），在社会保障理论界引起轩然大波，被视为“颠覆性意见”。陈平教授的观点值得进一步推敲，但把社会保障同我国国际竞争力联系在一起，这种研究视角是社会保障理论界过去所缺少的。

目前，社会保障理论研究中出现的两种倾向，需要引起足够的重视：一种倾向是，只追求社会保险自身的制度完美和资金平衡，至于社会保险成本多大、对参保企业和个人会产生怎样的影响，似乎不在研究视野内；另一种倾向是，以研究宏观经济见长的学者在探讨社会保障问题时，往往也纠缠于社会保险某个险种的制度缺陷和资金平衡。克服这两种倾向，首先需要确立新的研究理念：社会保障虽说是件大事，但再大它也只能算是宏观全局中的一粒棋子。本文拟按照这一研究理念，对我国社会保障中若干全局性问题，作些初步探讨。

二、社会保险：悬在头上的一把剑

社会保险被确定为我国社会保障的主要载体，大约是在1986年前后。改革开放初期，社会保障并没有被摆上议事日程。被誉为我国经济改革的第一个纲领性文件中，增强企业活力被确定为改革的中心环节，像计划体制、价格体系、劳动工资制度以及国家机构管理经济的职能等方面的改革，均被列为配套改革的范畴。当时，社会保障改革没被列入。但到了1985年2、3月间，中央决策层意识到：社会保障也是个大问题，是改革中必然提出和必须予以配套改革的重要方面，并责成有关部门制订方案。经过1年的研讨，最后确定：改革和建立新的社会保障制度，重点放在社会保险制度的改革。

社会保险作为全新的保险福利制度付诸于实施，是在1986年的下半年。1986年7月，国务院决定：自1986年10月1日起，国有企业在新招收工人中普遍推行劳动合同制，同时为合同制工人建立社会保险制度，以解决其退休养老和失业保险（当时叫待业保险）问题。此举可被看作是我国社会保险的“预演”，它旨在关闭“新人”踏进旧制度的大门，并依靠“新人”规模不断扩大，让留在旧制度的“老人”随时间推移逐年减少，最终用新制度取代旧制度。从制度转轨看，这项改革举措属于“渐进式改革”的范畴，是明智之举。但在社会保险的全面建设中，这种改革策略渐渐被遗弃了。

上个世纪90年代是我国社会保险的全面建设时期。1993年，中央确定了社会保险的制度框架；1994年，中央有关部门制订了相应的实施方案。特别需要强调的是，社会保险是统称，但它不是综合性制度安排：方案是按照险种分别设计的，实施是分险种逐步推进的。这同1951年实施的劳动保险，在制度架构上有显著区别。依照方案设计，我国社会保险包括养老、失业、医疗、工伤和生育等5个险种。目前，失业和工伤保险均已颁布条例，养老和医疗保险仍停留在国务院决定层次，生育保险则以部门规章加以规范。

以立法的形式推动社会保险，一直是很多人多年的愿望，并为此付出了艰苦努力。八届全国人大曾将《社会保险法》列入立法计划，10年前，国务院有关部门还成立了专门的起草领导小组和工作班子，并于1995年5月向国务院提交了《社会保险法（草案）》。但一直到1999年1月，《社会保险法》仍被国务院列为“抓紧调研论证，条件成熟时提请审议”的法律草案。社会保险立法受阻，表面上看来似乎是其实践尚不充分，但深层次的原因在于：社会保险像是悬在头上的一把剑，并在很大程度上妨碍了改革、发展和稳定。

社会保险像是改革路上的“城墙”。国有企业和事业单位在改制、改组和改革过程中，常被这堵墙撞得“头破血流”。

把国有企事业单位过去承担的保险福利职能分离出来，由专门的社会保险机构承接，形成独立于企事业单位之外的社会保险体系，为国企改革和结构调整创造良好的社会环境，这是中央已经确定的大思路。但是，在现实中常常遇到社保机构“不予接纳”的情况。某城市劳动保障局副局长直言不讳：并不是谁想参保就能参保的，离退休人员多、抚养比高的是不允许进社保的。社保机构更像是保险公司。

企事业单位为分离其保险福利职能，需要付出很高的成本：一是按规定缴纳社会保险费，费率不低于工资总额的30%；二是为离退休人员支付不被社保机构认可的统筹外养老金，这也是一笔很大的开支，每人每月少则百余元，多则几百元；三是建立补充医疗保险，国家规定单位出资额在工资总额4%以内的部分，允许从成本中列支。此外，国有企业在关闭破产时，要按在职职工工资总额的一定比例（资源枯竭企业为31%）计算10年，一次性拨付社保机构；事业单位转制为企业，必须参加社会保险，除了按规定缴纳社会保险费外，还被要求补交一大笔养老和医疗费用，其中补交医疗保险费用的标准为：按当地已参保机关事业单位退休人员的人均医疗费用计算10年。

面对社会保险这堵厚厚的“城墙”，下岗职工也常常表现出无助和无奈。谁都知道下岗职工的隐性就业率很高，但自愿同原单位解除劳动合同的却不多。下岗职工最担心的是，同原单位脱离关系，将来谁发给养老金、谁报销医药费？理论上讲，下岗职工再就业后由新雇主为其接续社会保险关系。问题的关键在于：数额并不算小的社会保险费由谁来负担？在劳动力严重供过于求的就业环境下，让私营企业主、个体业主等负担这笔费用，显然是不现实的，甚至会妨碍下岗职工再就业；而让下岗职工自己掏腰包缴纳社会保险费，仅凭那点经济补偿金恐怕是不够的。现实生活中，“雇黑工”和“打黑工”现象的滋生和蔓延，是下岗职工接续社会保险关系难的佐证。下岗职工的社会保险关系一旦接续不上，若干年后，国家将面对几千万人员的养老和医疗问题，单单靠“城市低保”怕是兜不住的。

此外，部分垄断行业、事业单位这几年为解决冗员问题，也采取了所谓“买断工龄”、“身份置换”等手段，靠一次性支付一笔经济补偿金，把许多人“扫地出门”。这些人员也将同下岗职工一样，面临着无助和无奈，最终的结果将是“买而不断”。若干年后，国家将不得不再次“埋单”：花钱买安定。

社会保险又像是发展航道上的“暗礁”。自1998年以来，从专家学者到政府部门，均把稳定和改善国民的未来预期，当作扩大内需、遏制通货紧缩趋势的药方，也都主张撬动社会保障这个杠杆。几年的实践表明，社会保险作为社会保障的主要载体，它同稳定和改善国民的未来预期，呈“反方向”运动。

俗话说：没什么也别没钱，有什么也别有病。过去有劳保医疗或公费医疗，看病、治病所发生的医药费，大部分能给报销。改革开放过程中，许多单位对医药费报销办法进行改革，个人也要负担一定比例。对此，人们是能理解的，也是能承受的。然而，随着医疗保险覆盖面逐渐扩大，参保企业和职工“恍然大悟”：原来医药费单位能报销90%，参保后只能报销60%左右，医疗保险待遇水平大幅下降。据广东省人民医院医保办介绍，住院医保病人自己负担的医药费，平均占总医药费用的30-50%（包括个人帐户划出部分）。一些大病比如白血病，整个疗程大约需要医药费20万元，其中有近一半需要自费；像尿毒症每个月洗肾要花费五、六千元，自费部分达到两千多元。对于每个人来说，何时患病是不可预测的。为防万一，只得拼命攒钱。

退休越晚越吃亏，是前些年国企中老年职工的心态。这几年，这种心态开始在事业单位中老年职工中蔓延。科研院所等事业单位转制为企业，必须参加社会保险，将来退休时按企业的办法计发养老金。而按照事业单位退休政策计发的退休金，比按企业养老保险办法计发的养老金，要多出一大块：少则多出一半，多则多出1倍。虽然在5年过渡期内，财政或单位采取发补贴的办法，弥补退休金与养老金之间的差额，但是，距法定退休年龄6年以上的在职人员，是不能享受这种补贴的，这些在职人员恰恰大都属于业务骨干。为了不使退休生活水平比在职时下降过多，在职人员也必须攒钱养老。此外，还有一个后果需要引起注意，即前些年国企大批技术工人挤进提前退休行列，因而造成技术工人短缺，这一幕会不会在事业单位重演？这对国民经济和社会发展所造成的损失，怕是难以估量的。

社会保险更像是个“火药库”。据国家信访局长周占顺先生透露，自1993年全国群众来信来访总量出现回升以来，已经持续上升了10年。群众信访特别是群众集体上访，反映的问题相对集中，其中“企业改制、劳动及社会保障问题”名列八大焦点问题之首。

这几年，离退休人员因保险福利待遇而上访的事件不断发生。起先是离退休人员不能按时领到养老金，上访、静坐时有发生；随后是未参保集体企业的离退休人员，因所在单位无力承担养老保险费，因而领不到养老金。为解决这部分人员的问题，政策上开了一个口子，即按当地城市低保标准发放生活费，但实施中却不被这些离退休人员认可；接下来是转制为企业的科研院所的离退休人员，虽然政策规定离退休费标准不变，但转制后离退休费调整要执行企业的办法。在一片反对声中，这项政策不得不“翻烧饼”，重新回到按机关事业单位办法调整。

“两个确保”的实施和“城市低保”的崛起，可被看作是两次投给社会保险的“不信任票”。

自1998年起实施的“两个确保”，是国家郑重兑现对离退休人员的承诺，为国企改革和结构调整“保驾护航”的英明举措；也是在养老保险和失业保险难以发挥功效的情况下，不得已而采取的过渡措施。中央财政为此支付了高额成本。1998年，中央财政对“两个确保”的补助金额为99.7亿元；到2002年，这项补助资金已达547亿元，其中养老保险补助额为408亿元。

“城市低保”是从1997年起在全国范围内推行，截至1999年9月，全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇，全部建立起“城市低保制度”，“低保”对象共计281万人。谁都不曾料到，自2001年下半年起，“城市低保”以超常规速度发展，截至2002年底，全国享受“城市低保”的城市人口为2053万人；各地财政用于“城市低保”的资金为112.6亿元。

“城市低保”在很大程度上属于对社会保险的“补台”或“救场”，社会保险兜不住的人群，被“城市低保”兜底。其中下岗、离岗、失业、退休等人员，约占“低保”总人数的54.1%。

三、社会保障：“肥胖”不利于成长

什么是社会保障？抠这样的概念，或许被耻笑为幼稚或“小儿科”。在社会保障的学术研究和方案设计中，因对社会保障这个概念理解或界定不同，时常会出现“各唱各的调”，没有“共同语言”。为此，界定乃至“净化”社会保障概念，寻求学术研究和方案设计的共同基础，这是很有必要的。

社会保障和收入再分配。我国对社会保障作出权威性界定，是在1993年11月。党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确划定了社会保障的范围，即社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。很显然，当时并没有区分社会保障和收入再分配这两个概念，把属于收入再分配的部分内容，也划入社会保障范畴中；甚至把个人储蓄这一商业化、个体化的行为，也归入社会保障。社会保障概念泛化的倾向十分明显。

社会救济、社会福利、优抚安置可被划入收入再分配的范畴，却不能被当作社会保障，它们之间存在很大区别：（1）社会保障属于纵向的收入再分配，即工作期间为社会保障供款，年老时或不能工作（如伤残）则享受社会保障待遇；社会救济、社会福利、优抚安置等属于横向的收入再分配，是国家通过当期财政的收与支加以实施的。（2）社会保障奉行“权利与义务对等”原则，即享有被社会保障惠及的权利，须以承担向社会保障供款的义务为前提；但“低保”对象、优待和抚恤对象等资格的确认，并不以其是否缴税为先决条件。（3）社会保障的对象往往是具体的、明确的，谁按规定缴纳社会保障税或费，会被当作权益记录在案；但社会救济对象、社会福利对象往往是变动的或不确定的，今年是“低保”对象，明年脱贫了，就不再是“低保”对象。

社会保障和社会保险。按照通常的解释，这二者之间似乎是可以划等号的。这些年来，无论是学术研究，还是方案设计，人们往往都不对二者加以区分。从国际范围内看，二者的区别非常明显：一是从字面上看，社会保障的英文为“Socialsecurity”，而社会保险的英文为“Socialinsurance”。二是从国际社会保障模式上看，有些国家的社会保障以社会保险为载体，如欧洲国家；但也有不以社会保险为载体的，最为典型的是美国。人们公认，社会保障一词是由美国人首先使用的，标志是其1935年颁布的《社会保障法案》。但一些学者在介绍美国社会保障情况时，常常把社会保障混同于社会保险，这是不妥当的。

区分社会保障和社会保险这两个概念，对于我国社会保障事业发展的意义是深远的。早在10多年前，周小川先生就曾分析说：像我国这样的低收入国家，不宜于搞过多的、与经济实力不相称的社会型保险（周小川，2002）。笔者过去也曾撰文分析，按照我国的国力，是拉不动社会保险这驾大马车的（高书生，2002）。本文第二部分对社会保险的实践效应进行的分析表明，把社会保险作为我国社会保障的载体，并不是上策。但不主张搞社会保险，并不等于说不搞社会保障，这是两回事。

社会保障和商业保险。“多层次社会保障”的提法，目前颇为流行，这是社会保障概念泛化的另一种倾向。按照这种观点的解释，国家法定保险、单位补充保险和个人自愿保险，统统都归于社会保障体系。积极鼓励发展补充保险的思路是值得提倡的，但把补充保险也归于社会保障，混淆了政府与市场的界限。人们年老时从社会保障中得到的养老金，只能维持说得过去的或较为体面的基本生活；为不降低生活水准，在职时最好参加企业年金。而企业年金不该由政府去承办，而应放给市场去发展。

社会保障和个人帐户、养老金制度的三支柱模式，是世界银行极力推荐的，也逐渐被大家所接受。这三根支柱中，只有第一支柱才属于社会保障范畴；以个人帐户为载体的其它两根支柱，不应被归于社会保障。为此，需要研究明确两个问题：（1）养老金第一支柱中不宜设个人帐户。这是原劳动部在1994年以前一贯坚持的观点，现在看来仍能站得住脚。属于社会保障范畴的第一支柱，只能实行社会统筹，不能搞个人帐户，更不能在同一层次搞“统帐结合”。（2）养老金制度以个人帐户为主导，可能是一种发展趋势，但非帐户化的第一支柱也是需要保留的。为守住体现公平的现收现付制，将个人帐户制视为“异己分子”，这是不足取的；但为引入个人帐户制，却把现收现付制归结为本源的错误（周小川，2002），甚至被当作平均主义和“大锅饭”口诛笔伐，这也是不足取的。