广州市行政一体化社会结构分化
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摘要：改革开放前,“行政一体化”社会结构是广州社会结构的基本特征。改革开放引起社会结构的巨大变迁,“行政一体化结构”产生分化,提高了市场对社会资源的配置作用,促进了社群组织的独立性、多元性和会社性的发展,私人空间得到了发展和拓宽。
社会结构,概括而言,就是社会各组成部分之间的关系网络,它是人类社会长期发展的产物,并伴随着人类社会的变迁而不断发生着变化。在一个现实的社会系统中,一切社会活动都是在一定的社会结构中运行的,任何单一部分的变动都会引起社会结构的变化,并且受到社会结构变迁的制约。社会结构的变革最终成为社会变迁和发展的根本标志。
我国的社会结构正经历着由传统社会向现代社会的变迁。由于社会结构的变迁是在改革开放这一涵盖政治、经济、文化等诸多方面的大的社会背景下进行的,因而结构变迁和体制转轨同步进行,交织在一起,客观上加大了社会变迁的复杂程度。同时,“人口多、地域广、发展不平衡”这一中国的基本国情在很大程度上决定了国内各省、市、地区社会结构的变迁在时间、深度和广度等方面存在着很大的差异,特别是城乡二元结构的存在扩大了结构变迁的城乡差异。此乃当前中国社会变革的总体特征。
广州是我国最早的14个沿海开放城市之一,是研究我国社会结构变迁的一个很好的切入点。作为广东省省会,自1978年以来,在中央政府改革开放总体方针的指导下,广州市凭借着优越的地理位置和良好的历史文化传统,抓住机遇,积极把握和利用政策倾斜的优势,从实际出发,坚持改革先行一步,社会经济发展取得了令人瞩目的成就。随着改革开放的进一步深入,社会主义市场经济体制的建立和完善,市场机制在社会资源的配置过程中所发挥的作用越来越大,传统的社会结构体系日益分化,社会运行机制出现转轨,社会利益得到重新调整,社会观念发生急剧转变,整个社会形成了相应的新的规范整合体系,奠定了新的更为复杂的社会结构网络。
本文拟从行政一体化社会结构的分化这一角度入手,对改革开放以来市场对社会资源的控制和分配能力获得提高、社群组织和私人空间获得前所未有的发展等问题进行探讨,并对广州市社会结构的变迁状况进行一定的社会学分析,以期更深入地研究结构转型期中国社会的巨大变迁。
一、行政一体化社会结构及其分化
改革开放前广州社会结构的基本特征可以概括为行政一体化结构。所谓“行政一体化结构”,就是政府行政对社会生活具有超强的控制力量,社会生活高度行政化,缺乏相对独立的私人空间和公共空间。在社会生活的绝大多数领域里,政府、组织和个人之间没有分离,个人依附于单位组织,单位组织又依附于国家政府,特别是政党之下;国家垄断着社会资源,并以行政手段进行资源的配置,即将资源单位化,形成资源的单位所有制,由此而将个人牢牢地束缚在国家-单位这一行政大一体化结构中,形成了所谓“党政不分、政企不分、政经不分”的体制模式。在这种旧体制下,整个社会无论内外都处于封闭的体系里,只存在自上而下的命令运行,缺乏反馈系统,更缺少横向沟通和协调,权、责、利模糊混淆,效率低下。
在政府对社会资源绝对垄断的前提下,个人对单位组织、单位对国家政府的关系表现出了强烈的行政性依赖。所谓行政依赖就是以主动-被动的关系代替互动关系,以行政主体代替多个互动主体,其最大特点是非契约性,这种依赖并非交换双方因占有资源的不平衡而形成的暂时均衡状态,而是行政关系所预先规定的状态,带有很强的先赋性和不可变更性,在行为上则突出了行政化冲动。
由于个人依赖单位的实质是两者共同依赖于国家,因此,无论单位还是个人,其独立性都相当低。就单位组织而言,由于国家垄断资源,单位依附国家,失去了组织的独立性,任何单位都有一定的行政血缘关系,隶属中央,或隶属地方,条块分割使单位组织严格受到国家的控制和管理,没有独立的组织目标,组织内部的权力结构、决策程度大多由上级主管部门决定,组织的利益配置获取均受到相应部门的掌握,组织的功能活动受到国家计划的严格控制,各级单位作为一个微观组织的效率须服从于国家宏观目标的追求。从个人来看,个人完全依附于单位组织,甚至人身所有权也属于单位,其工资福利、工作条件、生老病死、职业调整全由单位组织统一安排,个人的义务只是服从,不允许有任何独立性和独立利益要求,完全丧失了独立的私人生活空间。
改革开放打破了原有的社会结构体系。随着改革开放的深入,计划体制开始向市场体制转化,社会商品经济有了长足的发展,越来越多的社会资源涌入市场,按照市场规律流动,以国家垄断资源为基础的行政一体化结构逐渐发生了分化,由单一结构承担多种功能转为多元结构发挥多种功能,政府、组织、群体和个人之间出现分离。1984年,城市经济体制改革全面实行,以“分灶吃饭,权力下放”为标志的宏观经济管理体制改革使中央与地方、上级政府与下级政府之间的权力、利益关系发生转变,向下倾斜;“党政分开,政经分开”最终导致各专业部门的分化,各级政府组织和各部门组织的独立性扩大;“政企分开,放权让利”则削弱了行政控制。一句话,以往行政大一统的结构分化为在结构功能上相互关联又相对独立的体系,市场对社会资源的控制和分配能力获得了前所未有的提高。
二、由社会结构分化而致的社会结构变迁
(一)自由活动空间开始形成改革开放促成了计划体制外的另一块自由活动空间的形成,即完全由市场规则调节的社会经济活动领域,产生了大批不由国家-单位体制控制的自由流动资源。体制内,以计划和行政为取向的调控方式逐渐发生了变化;体制外,组织与个人行为则完全以市场为取向,社会资源的自由流动日益破除了国家对资源的垄断,资源依附型制度开始瓦解。与此同时,所有制结构的多元化和产业结构的调整升级也进一步促使行政大一体化的结构产生分化,政府职能发生重大的转变。过去,国家垄断着社会资源,采取行政的方式进行调配,行政部门得以统领社会政治、经济、文化各方面的运作,而今,随着社会资源在市场中的重新配置,资源的所有权、管理权和使用权不仅仅摆脱了单一结构的束缚,而且同一种资源的所有者、管理者和使用者也不再局限在单一个体上。简言之,社会资源的配置在结构多元的基础上既相互关联,又相对分离,最终导致国家垄断、行政调配的削弱,政府以行政统领一切的职能逐渐弱化。顺应此变化,政府的职能出现了萎缩的趋势,宏观协调成为政府部门最主要的职能,其目的主要是确保社会和经济的良性循环。
从广州市改革开放前后社会经济发展的对比分析,不难看出,随着改革开放的深入,行政大一体化结构逐渐分化,政府职能发生了巨大转变。1979年,广州市列入计划管理的工业产品有208种,均为指令性计划,国家统配物资1980年有256种,这表明在计划体制下,政府部门对资源配置拥有绝对支配权,体现出行政大一体化结构特征。实行计划体制改革后,指令性计划逐步减少,指导性计划和市场调节的范围逐渐扩大。据统计,到1992年,指令性计划已减为64种,迄1995年,除人口、占用耕地等少数几个指标实行指令性计划管理外,直接与生产有关的已全部取消指令性计划。国家统配物资也减少至仅有的8种,属于市场调节的部分已达90%以上。与此同时,广州市通过价格体制改革,逐步放开价格体系,目前,全社会商品零售总额中,国家定价部分只有10%左右,生产资料价格已放开90%以上,生活资源已基本放开,行政部门对物价的控制大大放松,市场调节机制基本形成。而通过投资体制改革,增强了地方自筹资金的能力。在全民所有制固定资产财务拨款中,国家预算内资金由1979年占75%减为1993年仅占227%,自筹资金由44%提高到405%,利用外资由零上升到451%。投资体制的改革,使广州地方政府运用经济手段加强宏观调控的实力大为增强。在搞活流通、培育市场体系的同时,广州市通过金融体制改革,形成了以国家银行为主体,各类金融机构并存和分工协作的多层次、多形式的金融体系。在外贸体制改革和企业改革中,广州市逐步改革高度集中的管理体制,实行简政放权,打破垄断,打破分配的平均主义,转换经营机制,组建起跨地区、跨行业、跨部门、跨所有制的企业集团,试行企业股份制,初步建立了适应国际、国内市场的内外向并举的经济体系。上述全方位的改革措施,从根本上改变了过去一切由国家政府统包统管的行政大一体化结构,行政部门的支配决定作用相对减弱,权限范围逐渐缩小,政府通过经济手段对市场实施的宏观调控得到强化,基层部门的自主权大为提高,各部门横向联系得到加强,日益分化的结构体系正逐步适应市场经济体制的发展需要〔1〕。
(二)社群组织得到发展
行政大一体化结构分化带来的另一个重要变化是社群组织得到了发展。改革开放前,在行政一体化结构之下,社会资源由政府部门通过行政手段统一配置和使用,支配社会生活的是人们就业于其中的各种社会机构或组织。它们在现代社会中承担着各不相同的社会功能,并具有现代社会组织的一切特点。不过,中国的单位是一种比较特殊的组织类型,是由国家直接建立起来并受其直接控制的,相当于庞大的国家组织内的一个单位或一个部门。可以这样说,整个社会就是通过单位被组织起来的,个人对单位存在着全面的依赖,单位则依附于国家,单位是个人与社会、国家联系的中介,是社会基本的组织细胞。由于行政一体化结构的作用,任何单位与国家都存在着条条块块的行政血缘关系,在人事管理、企事业社会经济活动、利益分配等各方面均受国家行政的管理控制,组织及环境的人、物、信息交流只有国家这个唯一的对象。一句话,与其说单位是普通的社会组织,不如说它是国家组织的外延物,其结构、功能、运作均类同于党政机关,这也就是外国学者所谓社会主义组织的“总体生存”〔2〕。在行政一体化结构的社会里,只能生成行政依附性强的单一的单位组织,而不可能造就具有独立性、会社性的现代社群组织。
改革开放后,行政一体化结构日益分化,传统的单位组织体系发生了变化。权力与利益由高度集中转为分散,并由向上倾斜转为向下倾斜,行政控制减弱,行政组织和专业组织产生分化,组织的独立性大为增强。由于国家集中控制和统一分配资源状况的改变,组织逐渐摆脱了国家零部件的地位,形成具有一定独立性的整体,其利益日趋独立化。过去,单位组织依据所有制、行政级别和部门类型从国家获取社会资源,而今则主要依据各个组织在市场经济中的角色地位高低、市场竞争能力大小而获取资源;组织的目标、人员、制度、设施等都发生了相应的改变,组织行为的独立性大大提高。
与此同时,经济体制改革放宽了对所有制的限制,对外开放产生了许多新的所有制形式。在体制外空间,伴随市场经济机制的生长和发育,逐渐出现了个体、私营、外资和合资企业等不同于传统单位的组织形式,即以功利为目标的契约形式的组织。这类组织的成员由无到有、由少至多,据1992年统计,广州市该类组织成员人数已超过35万人(这还不包括农村劳动者中的那一部分人),占全市社会劳动者的10%。这一类组织的出现和增加、扩大表明社群组织已由单一类型转向多元结构,独立性越来越强。
社群组织进一步发展的明证是,改革开放以来涌现出了大量的社团组织。改革开放前,在行政大一体化结构下,整个社会形成了高度统一、高度集权的政治经济体制和社会格局,任何组织和个人都毫无例外地被纳入了这一结构之中。改革不仅引起人们政治、经济和社会生活的分化,还导致了国家群体组织和个人的相对分离,行政一体化结构的分化必然带来利益分化和组织分化。随着市场机制的导入和高度集权的行政体制的改革,传统组织体系结构发生了深刻的变化,社团组织的兴起正是依赖于这样一个大的社会背景。首先,当国家政府和单位组织之间控制和依赖的关系出现根本改变,国家逐渐将对单位的管理由直接转为间接,政府的行政职能淡化,经济管理职能外移,单位组织开始以主体地位拥有独立的利益和权利,原有的行政联结纽带断裂之后,怎样建立适合于市场经济的非行政渠道来沟通政府和单位组织的互动关系并使相对独立的各个组织单位建立互动的横向联系?而对于那些新的体制外的组织要素来说,与原组织体系产生互动的范围更是涉及几乎所有的社会经济活动领域,这就需要新的组织来扮演中介角色。此外,社会成员层的利益分化导致了利益群体的多元化,并进而强化了社会成员的群体观念、群体认同和阶层分化,促使人们重视群体组织的价值,通过这种“类”组织而联合起来。而随着经济和社会的深入发展,个人实现社会经济参与的内容及形式都已不再局限于单一的单位和部门参与,而是扩展到寻求更加专门特殊的渠道来满足各种不同的多元化社会参与的要求。简言之,体制改革和结构转换为整个社会带来了更宽更广的公共空间,即在国家政府、单位组织和个人相分离的边缘地带,一种介乎三者之间、协调各方利益、缓和冲突矛盾、沟通相互联系的组织形式———社团组织开始显示出它特有的功能与作用。
社团组织的概念应是多维的,可从互益性、同类相聚性、民间性、非盈利性和组织化程度等5个维度加以界定〔3〕。它是一种类组织,即其成员因某一方面的社会关系的共同特征,如性别、职业、身份、行业、专业知识、兴趣、理想等,而结合为一体,同时它又是一个中介体和网络组织,实现非行政的纵向沟通和横向联系。它的建立既有自下而上的推动(多为科技、文化、体育团体),也有自下而上的推动。在现阶段二元体制并存的条件下,这种组织多带有半官方半民间的特性。
依照其主要功能,改革开放以来社团组织大体可分为政治、经济、科学技术、文化教育、健康与卫生、社会福利与社会援助、宗教、联谊以及公共事务等不同类型,主要形式有各类协会、行会、学会、联会等。据不完全统计,改革开放以来,已在民政部门登记的广州市市级社团组织超过100个,其中,经济、科技、文教类社团的发展十分迅速。个体劳动者协会、私营企业协会、外商联谊会、企业家协会等社团组织的作用和地位相当重要。此外,国家劳动人事制度的改革,加快了广州人才市场的建立和完善,近一两年,同许多大都市一样,专业职业组织发展很快,尽管受行政部门的影响还很大,但从一定程度上说,这类社团组织正逐渐脱离单一的行政支配,日益成为沟通政府、行业和个人的中介组织〔4〕。
随着改革开放的深入、市场经济的发展,社团组织将趋向功能和形式的多元化,自发志愿性将大大加强,社团组织所涉足的领域将由学术活动、共同志趣等扩展到政治参与、经济互助、群体利益维护以及其他互助、互惠、社会公益、自我服务等社会、社区生活的领域,城市生活的有限空间无形中得到了拓展。
总之,行政一体化社会结构的分化,最终使社群组织由单一发展到多元,从依附性转变为有组织的独立性,产生了具有广泛社会联系、初具城市大众社会端倪的会社性社团组织。
(三)私人空间逐渐形成
在旧体制下,个人依附单位、单位依附国家,行政主线贯穿在这3者之间,并将3者紧密联结为一体。在这种行政一体化社会结构中,单位是主体,个人几乎所有社会经济活动都在单位中进行,甚至个人的人身所有权也属于单位,没有隐私权,也没有独立个性和独立利益。国家与单位、单位与个人之间的关系具有强烈的行政色彩。由于资源的单位所有制,个人一旦进入单位,其社会经济需求只能在单位中获得满足。单位代替社会为成员提供各种生活服务,并包揽一切社会事务,而个人的身份地位、角色行为均由单位预先确定,个人只能被动接受;在社会生活中,人们对单位成员的角色认定远比社会成员的身份认定重要得多,这就是所谓角色的单位属性。
行政一体化结构的分化导致了行政控制的削弱,个人与单位的关系开始从一种完全被动依附状态向契约性关系转变。同时,社群组织的发展在一定程度上为个人提供了比以往更多的社会资源和更广的自由活动空间。也就是说,个人逐渐摆脱国家、组织的强制性行政束缚,个人与社会产生了分离,私人空间领域从无到有,并日益拓展。在私人领域,个体拥有较大的自主性,并作为个性化的主体与外部环境进行直接的互动,获取个人的社会资源,拥有独立的利益。当然,在社会结构转型时期,私人空间界限仍然具有相当模糊性,并时常为国家、单位、群体所侵入和干忧,而且在许多时候,个人对群体的依赖还相当普遍。不过,这种依赖更多是基于利益考虑的自愿行为,而非被动的行政依附,这实际上体现了转型期的过渡性。而在私人生活领域,个人的自由度的升高表现得尤为鲜明,一个人的隐私权受到维护的认可,生活方式呈现出多样性,促进了人的个性和能力的全面发展,进一步冲击了社会成员的单位角色。单位已不是“大而全”、“小而全”的封闭性多功能组织,更不再是人们满足需求的唯一场所和生活的全部空间。换言之,面对着广阔的市场,个人有了更多的选择性和更高的流动性。社会角色也由单一趋向多元。社会角色的多元化意味着角色的开放性扩大,意味着每个社会成员在不同的环境中极有可能扮演多重角色。角色丛的出现,在特定的条件下往往导致不同角色之间的冲突,并对角色行为产生一定的影响。
改革开放的成就正逐渐使大多数的社会成员认同并接受了市场对资源的配置。对市场体制的认同一旦内化为价值准则,就会成为支配个人角色行为的规范。从某种角度而言,多重角色的出现实际是角色分化的结果,为了在市场经济中获取有利地位,人们在行为取向上就表现为以各不相同的角色去尽可能多地占有社会资源。面对充满冲突和矛盾的多重角色体系,需要整个社会提供更宽广的空间来容纳新角色及行为,并协助社会成员对角色进行适应的调整与协调,只有这样,新的多元角色体系才有可能获得社会的最终承认。由于私人空间领域出现于结构转型时期,整个社会的价值体系的发育还很不成熟,面对众多角色选择,面对转瞬即逝的机遇,人们的价值判断常带有一定程度的模糊性,因而导致角色矛盾和冲突的产生,加重了个体心理负荷。随着社会结构的进一步变迁,价值规范和角色行为的一致性程度将会极大提高,一个更加合理合法、机制健全的私人领域终将成为现代社会不可或缺的生活空间。
三、亟待解决的问题
行政一体化社会结构的分化是改革开放的必然结果,它促进了社会经济的发展。不过,这一过程所产生的许多问题和困扰仍值得深入探讨。
首先是行政一体化结构的分化,政府职能的转变,特别是中央政府对地方政府的直接控制的相对削弱、地方政府相对独立性的提高,在某种程度上助长了地方保护主义,加深了中央与地方、地方与地方之间的利益冲突。这对于全国的整体发展、综合国力的提高将产生不利的影响,矛盾的解决有待于各方的坦诚沟通和协调。
其次是在社群组织的发展过程中,存在影响组织效率的问题。
行政大一体结构的分化,导致了组织、个人的相对独立,经济利益成为组织最重要的目标,市场的资源配置能力促使那些直接进入市场的组织群体有机地联结起来,获得最佳的市场效率。然而,那些原来依附国家的单位组织,过去靠行政命令进行协作,现在,由于行政控制的削弱,单位独立性相对增加,单位组织之间的协调合作出现了断层,新的中介性的社团组织的发育尚欠完善,群体组织各自为政,为了自身的集团利益而产生矛盾冲突,利益分隔影响了沟通联系的畅顺,就如同一排栅栏远看是整体,近看却是许多相互分隔的独立架构。在这样相互隔绝封闭的结构中,沟通的弱化势必造成整体效率的低下,这就是所谓组织结构上的“栅栏效应”。如何打破利益阻隔,建立以社团组织为核心的良好的协调、沟通合作的渠道?这对于提高组织的整体效率是至关重要的。
注:〔1〕本文统计数字参阅:《1995年广州经济形势分析与预测》、《广东统计年鉴》1990～1994、《广州统计年鉴》1990～1994、《中国统计年鉴》1990～1993等有关章节。〔
2〕吴晓刚:《从行政性依赖到利益性依赖———改革以来个人与单位之间劳动关系的变迁》,《社会学》1995年第1期。
〔3〕王颖、折晓叶、孙炳耀:《社会中间层》,中国发展出版社1993年版,第26页。
[4]参阅广东省民政厅内部资料。
参考文献
1.陆学艺:《21世纪中国的社会结构》,《社会学研究》1995年第2期。
2.李培林:《新时期阶级阶层结构和利益格局的变化》,《中国社会科学》1995年第3期。
3.李培林:《中国社会结构转型对资源配置方式的影响》,《中国社会科学》1995年第1期。4.陆学艺、李培林主编:《中国社会发展报告》,辽宁人民出版社1991年版。
5.李若建:《从黄金海岸到黄土高坡———改革开放中的沿海与内陆》,广东教育出版社1995年版。
6.威廉·大内著、黄宏义译:《M型社会》,香港长河出版社出版。
