十五湖南城乡劳动就业发展战略

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内容摘要：

本文在对全省“十五”就业形势分析预测基础上，构思了今后一个时期湖南就业发展战略的总体目标和基本思路，指明“培育劳动力大容量吸纳与转移载体”、“加快多元城镇化进程”等，是“十五”湖南实现充分就业战略目标的重点。然后，阐述了今后我省实施就业发展战略必须采取的相关措施，并提出了保证战略目标顺利实现的政策建议。

关键词：

“十五”时期；就业发展战略；市场导向就业；大容量就业载体；实际失业率；就业增长弹性。

中图分类号：F240

扩大城乡就业、控制社会失业率历来是世界各国政府宏观调控的主要目标之一。近年来，中共中央领导反复强调，必须从维护改革发展稳定大局的政治高度，把扩大就业、改善人民生活的工作抓紧抓好。并指出，改善人民生活的重要途径是积极扩大就业。可见，全面系统的研究和探讨城乡就业问题，在改革的攻坚阶段和发展的关键时期显得十分必要和紧迫。那么，怎样构思“十五”湖南城乡劳动就业发展战略，并采取何种途径和措施有效地缓解城乡就业矛盾呢？笔者在调查研究和广泛收集分析材料、数据的基础上，试图对此作一些也许肤浅的思考和探究。

众所周知，研究探讨劳动就业发展战略，首先就必须对“十五”全省就业形势，作出一个比较科学的分析和预测。

一、“十五”全省就业形势的初步预测和判断

湖南作为一个有6500多万人口的农业大省，城镇化程度不高，工业欠发达，农村人口仍然占全省人口总数近75%，劳动力资源特别是农村劳动力资源丰富，而全省城镇及其第二、三产业吸纳劳动力的能力仍十分有限，城乡劳动力总供给大于总需求的状况在一段相当长时期内难有根本性的改变，加之，“入世”对劳动就业的影响，尽管从长远来看也许利大于弊，但近期（“十五”期间）的负面冲击（特别是对农村就业的冲击）有可能大于正面影响。这就是“十五”湖南劳动就业的大环境。

1、供给状况预测

据分析，当前湖南的失业是一种典型的劳动力供给总量绝对过剩型失业，且农业剩余劳动力的有效转移，将成为化解就业矛盾的主要方面。这是湖南与上海、北京、珠江三角洲等一些大城市、特大城市和沿海发达地区比较，在劳动就业领域所遭遇的一种明显不同的情况。

一般说来，劳动力供给状况可从两方面来进行分析预测：

第一，从人口增长型供给，即劳动力自然供给看，据有关资料介绍，全省男16—59岁、女16—54岁的劳动年龄人口，预计从2001—2005年将增加285万人，其中城镇新增约70万人，农村新增约215万人。这样，2005年末全省劳动年龄人口将达到4400万人（2000年约为4115万人）。

第二，从发展型的派生供给看，随着改革不断深化和经济结构调整步伐加快，以及企业技术进步，部分原已就业的城乡劳动力将转变为需重新就业的劳动力供给。在城镇，若按年均从原有岗位剥离2%的劳动力存量测算，每年将从全省企事业单位已就业的817万从业人员中剥离冗员16.34万，5年共将增加81.7万派生性的劳动力供给。在农村，按每个农业劳动力耕种5亩地计算，全省现有耕地只能吸纳964万劳动力。若考虑到加入WTO对近期农业的不利影响，以及农业劳动生产率和机械化水平提高等多种因素，据有关资料推算，全省未来五年有1220万农业剩余劳动力将被排放出来成为派生性供给。

全省劳动力自然增量加上存量剥离得出的是新增劳动力供给总量，则五年全省城乡劳动力总供给将会新增约1587万。

2、需求状况预测

经济增长速度和方式直接影响着劳动力需求量的大小。湖南作为一个发展中的省份，由于体制不断完善、资源配置日趋合理，在2001—2005年间全省经济保持较快增速是有可能的。据2002年1月23日《湖南日报》报道，2001年我省实现了“十五”计划的良好开局，全省完成国内生产总值（GDP）3983亿元，增长9.0%，增速高于全国平均水平1.7个百分点。可见，在此我们有理由对“十五”期间全省国民经济增速作较高（即年均增速10%）、适中（即年均增速9%）和较低（即年均增速8%）三种假定。那么，依据这三种假定的增速，利用就业弹性方法，就可对未来五年我省劳动力需求状况进行初步预测，进而得出如下三种预测方案。

甲方案：假定经济增速较高（10%），“十五”与“九五”时期的就业弹性系数（就业弹性系数e=就业增长率/GDP增长率，“九五”期间e的平均值约为0.12）相近，即全省国内生产总值每增长一个百分点，城镇就业容量平均增加3.5万人。这样，全省城镇每年将增加35万个就业岗位的需求量，那么2001—2005年劳动力需求量将新增175万人。

乙方案：假定经济增速适中（9%），其它情况与甲方案基本相同，则全省城镇每年将增加31.5万个就业岗位的需求量，那么2001—2005年劳动力需求量将新增157.5万人。

丙方案：假定经济增速较低（8%），其它情况与甲方案相近，则全省城镇每年将增加28万个就业岗位的需求量，那么2001—2005年劳动力需求量将新增140万人。

上述分析和预测虽然不一定十分精确，但从这种依据长期发展趋势和已有经验做出的情景性描述，或许可以帮助我们得出如下基本判断：到2005年末，若实现甲方案，除可全部消化城镇新供给劳动力外，还能吸纳近25万农业剩余劳动力；若实现乙方案，仅可全部消化城镇新供给劳动力；若滑向丙方案，则即使城镇新供给劳动力都将有11万多消化不了。可见，如果我省国民经济不能保持一个较快的发展速度(9%以上)，即使不考虑就业弹性系数已出现逐步下降这一因素，全省城镇登记失业率也有可能突破5%，城乡社会实际失业率将高达20%以上。

3、就业结构变动情况预测

随着全省农业产业化、工业化和城镇化进程的加快，“十五”全省就业结构必然出现相应的调整和变动。在此情况下，我们的分析预测不仅要考虑这一时期全省劳动力供求状况，而且要考虑就业结构的调整和变动情况。假定“十五”全省通胀率控制在3%左右，经济增长速度为9%，城镇化率年均提高3.5个百分点，“十五”期间共提高17.5个百分点，全省城镇人口就可能从“九五”末的1900多万增加到2500万以上。那么据初步预测，全省就业结构的变动情况大致如下：

——从就业的城乡结构看，预计2005年末全省城镇和农村非农产业从业人员（包括乡镇企业从业人员和外出务工人员），将分别占全部从业人员的37%和31.5%，约1628万人和1386万人。

——从就业的三次产业结构看，预计2005年末全省就业分布为，第一产业约占40%，第二产业约占28%，第三产业约占32%。

——从就业的所有制结构看，随着全省改革开放的不断深入，个体、私营等非公有制经济和外资企业必然加快发展步伐。这样，预计到2005年末全省国企职工人数占城镇从业人员的比重，将由2000年的44%下降到35%左右，城镇非国有单位从业人员占城镇从业人员的比重有可能达到65%。其中城镇集体企业从业人员占33%，私营企业和个体从业人员占25%，其它所有制单位（含合资和外资企业）从业人员约占7%。农村非农产业从业人员占农村劳动力的比重达50%，其中乡镇集体企业从业人员占农村劳动力的比重为10%，个体从业人员为6%，私营企业为4%，省外劳务输出人员达30%。

根据上述分析预测不难断定，“十五”乃至今后一个时期，湖南的劳动就业将呈现如下四个明显特点：一是劳动力供求总量将严重失衡，且就业的结构性矛盾比较突出；二是加快城镇化进程，缓解农村日益突出的就业矛盾，保持就业局势稳定的任务更加繁重；三是应对“入世”的严重挑战，有效化解城镇失业压力的困难较多、难度更大；四是就业增长的弹性系数可能下降，使单位投资提供的就业机会大大减少。

二、“十五”全省劳动就业发展战略的构想

上述大致预测表明，“十五”及今后一个较长时期，湖南劳动就业的形势不容乐观，全省缓解就业矛盾、稳定就业局势的任务十分繁重而紧迫。为此，我们必须以江总书记“三个代表”重要思想为指导，从维护改革发展稳定大局的政治高度，把积极扩大就业作为改善人民生活的重要途径，正确处理结构调整、深化改革、扩大开放、协调城乡发展同增加就业的关系，充分考虑各种有利和不利因素对全省就业工作的影响，以利于制定出切实可行的全省就业发展中长期战略，并以此寻找出一条发展经济与扩大就业二者彼此整合、双向互动，失业压力与就业矛盾平稳化解的新路子。

（一）总体目标和基本思路

今后一个时期我省就业发展战略的总体目标是：适应改革开放和社会主义市场经济发展要求，在加强城乡统一劳动力市场培育发展，尽快形成“单位自主用人，个人竞争就业，市场基础配置，政府引导促进”的市场导向就业机制的前提下，把扩大就业作为政府宏观调控的重要目标，尽快纳入全省经济与社会发展战略，积极发展劳动密集型产业。并将发展第三产业尤其是社区服务业，作为今后一个时期扩大就业的主攻方向。同时，搞好经济社会发展同就业目标的衔接协调，努力加快全省城镇化、工业化进程。考虑到今后一个时期就业岗位的全球化竞争已不可避免，要通过组织省外和境外劳务输出等途径，尽量争取把省外、国外的就业岗位更多地配置到湖南来。要结合培育新的经济增长点，积极引导和扶持个体、私营等非公有制经济的迅速发展，从而重点培育全省劳动力大容量吸纳与转移的有效载体，为实现“充分就业”目标，促进全省劳动力资源优化配置和就业矛盾的全面缓解，创造良好的制度环境和外部条件。

形成市场导向就业机制是该战略目标的前提和基础。市场导向就业的实质是使劳动力市场真正成为社会劳动力资源配置的基础和主要手段，并彻底摈弃传统“统包统配”的刚性计划就业制度。为此，一是要建立健全全省统一、城乡一体的劳动力市场体系，并充分发挥市场在劳动力资源配置中的基础性作用；二是要大力培育市场主体，实现就业主体的有效转换，从而真正使企事业单位成为用人用工主体，劳动者个人成为择业主体，为实现“双向自主选择、个人竞争就业”创造外部条件；三是要畅通劳动力供求信息渠道，完善就业服务体系，在广开就业门路的基础上，促进用人与就业“双向互选”和劳动力合理流动。

采取多种途径缓解就业压力，是该战略目标的核心和落脚点。怎样增加就业机会，缓解失业压力？这就必须采取多种途径和措施，在搞好全省经济社会发展同充分就业目标衔接协调的基础上，发挥本省资源禀赋，趋利避害，实行就业扩张的经济增长策略，积极发展劳动密集型中小企业和就业门槛低的第三产业尤其是社区服务业。并大力推行“乡镇企业连片发展的多元城镇化”模式，以提高我省经济发展与社会进步的就业含量，从而培育出劳动力大容量吸纳与转移的有效载体，为扩大就业创造良好的基础和条件。

我们认为，若能实现上述战略目标，就有望保持“十五”全省就业局势的稳定，使全省城镇登记失业率控制在5%以内，城镇调查失业率控制在8%以内（据资料介绍，1998为5.6%）。

（二）战略重点与实施步骤

根据上述分析，我们认为“十五”全省稳定就业局势的战略重点是：

其一，培育发展劳动力大容量吸纳与转移的有效载体。主要是通过切实可行的政策措施，逐步做大劳动力吸纳与转移载体的“容量”。大容量的就业载体主要指：有组织的省外与境外劳务输出，劳动密集型第三产业尤其是社区服务业，个体、私营等非公有制经济和有活力的小企业。

其二，加快多元城镇化进程。主要是通过实施多元城镇化战略，推动第三产业的迅速发展，使全省非农产业特别是服务业不断壮大。

其三，主攻难点，化“弱”为“强”。要把就业难点的转化纳入全省经济社会发展的战略目标，采取有效措施，帮助城镇“弱势群体”提高素质，增强就业竞争能力。要利用经济手段，扶持经济弱势地区摆脱困境，开辟和培育大容量的就业载体，从而化解欠发达地区的失业压力。

当然，考虑到我国加入WTO近期对农业大省劳动就业的独特影响，以及全省城镇化、工业化的进程，在突出战略重点的同时，上述目标的实现只能分步骤、有计划的进行。

第一步，化解突出矛盾，改善就业环境，保持全省就业局势的全面稳定。在当前城镇失业矛盾，特别是年龄偏大、技术单一老化企业下岗职工再就业问题突出的情况下，要通过加强就业服务，畅通职业信息渠道，狠抓就业培训和转业训练等，尽快化解日益突出的下岗职工再就业矛盾。全省各级政府要采取一系列政策措施，在调整优化经济结构的同时，逐步改善就业环境，努力兼顾提高经济规模的就业密度，确保全省经济发展中城乡就业机会的稳定增长。

第二步，加大就业投入，着力培育发展劳动力大容量吸纳与转移的有效载体。这一步主要是在化解突出矛盾的基础上，大力拓宽城镇就业门路和农村劳动力有效转移的渠道，为“提质、扩容、减压”搭建“平台”，打造“载体”。“提质、扩容、减压”主要是指提高劳动者的文化技术素质，扩大就业载体的容量，减轻以至化解城乡失业压力。今后全省各级政府促进就业的途径，是要通过加大引导性的就业投入，为劳动者特别是就业困难群体提供全方位的就业服务。要建立健全职业中介机构，规范劳动力市场秩序，完善劳动力供求信息网络，为城镇“弱势群体”和农业剩余劳动力提供低收费或免费的适用技术培训和就业训练，帮助城镇“弱势群体”和广大农民提高就业竞争能力和适应职业变化的能力。同时，为切实加快全省城镇化、工业化进程，还要通过建立小城镇发展引导基金，制定产业扶持政策等措施，加大全省劳动力吸纳与转移载体搭建的资金和政策投入。

第三步，形成统一市场，健全就业机制，为促进劳动力资源合理配置和就业压力的全面缓解提供政策和制度环境。这一步主要是在改善就业环境、建造就业载体的基础上，通过建立健全城乡统一劳动力市场，真正形成“单位自主用人，个人竞争就业，市场基础配置，政府引导促进”的市场导向就业机制。为此，要进一步深化户籍管理、土地流转、工资分配、社会保障等相关制度改革，使市场在劳动力资源配置中的基础性作用得到充分发挥。要建立一支规范化、专业化、现代化的就业服务队伍，从而形成功能齐全、方式灵活、流程规范、运作高效的就业服务体系，切实为劳动力供求双方提供职业介绍、就业指导、信息咨询、就业培训以及养老、医疗、失业保险等多种促进就业的优良服务。

值得注意的是：近年来，由于全省农业已进入资本、技术替代劳动的加速时期，加之农业与非农产业比较利益差距的逐步扩大，形成很强的农业劳动力转移拉力，导致全省农业劳动力向城镇和非农产业转移的内在冲动愈来愈强烈。农业内部就业压力的不断积蓄，使得当前农村劳动力严重供过于求，这已成为全省改革发展中的一大突出问题。又由于企业结构的战略性调整，已剥离和分流出大量下岗职工，使全省现有城镇承受着很大的就业压力。这必然导致农业剩余劳动力就近转移的难度加大。可见，“十五”及今后一个时期，一是必须加快多元城镇化步伐，从中尽快开辟出农业剩余劳动力大容量转移的有效载体，从而全面缓解全省农村就业压力；二是要采取有效的政策措施，逐步消除由于发展差距造成各地区之间就业机会不均等的矛盾，以及城乡、工农之间利益矛盾趋于激发的潜在危机。

三、实施全省就业发展战略的相关措施及政策建议

（一）相关措施

1、加快全省多元城镇化进程，不断开辟新的就业载体。目前，我省城镇化水平较低（2000年约为29.75%），不仅远低于经济发达国家水平，而且低于全国36.1%的平均水平。随着全省农业产业化、工业化进程的加快，实施多元城镇化战略，逐步提高城镇化程度的时机已经成熟。我们必须把握契机，为促进全省大中小城镇多层次发展，加紧编制出湖南的“十五”城镇发展规划。据湖南近20年的史料分析测算，我省城镇化水平每提高1个百分点，能相应带动18万个就业机会的增加，故在未来一个时期我省通过提高城镇化水平，以拓展就业空间的余地确实很大。为此，我们要抓好现有城市的扩容增量，适应第三产业尤其是社区服务业发展的需要，采取有效的政策措施，促进全省每个地级市现有中心城区规模的逐步扩大和人口容量的适度增加，力争到2005年全省14个市州的中心城区人口增加到530万以上；要加快全省农村小城镇建设，在努力扩充县城和建制镇规模的基础上，选择人口和乡镇企业较集中，条件成熟又远离现有城镇的农村，通过投入一定的小城镇发展引导资金，扶持兴建一批农村集镇，力争“十五”全省县以下建制镇达到1100个左右。要逐步提升品位、扩大人口容纳规模，争取全省县城的人口规模平均达6万人左右，一般建制镇的人口规模平均达1万人左右。要通过实施多元城镇化发展方略，力争使我省长株潭地区城镇化水平达45%以上，市镇人口增加到650万，其他地区城镇化水平达40%左右，市镇人口增加到1900万左右。

2、强化就业领域宏观调控，搞好统筹兼顾，均衡各地区之间的就业压力。为实现全省就业发展战略的总体目标，不仅要千方百计扩大就业机会，而且要综合考虑多种“变数”，切实加强宏观调控，包括对就业增量、存量、余量和地区之间发展差别引起就业压力差别的调控。稳定就业局势的当务之急是扩大就业需求。而就业需求是一种“派生”需求，主要依赖于经济发展和结构调整。针对湖南多数市州的实际，在制定地区产业政策和进行宏观调控中，一是考虑到非公有制经济创造的就业岗位已占新增就业岗位90%以上的情况，各地务必兼顾公有制经济与非公有制经济的发展，重点鼓励和支持就业容量大的多种所有制企业优先发展；二是考虑到目前全省就业压力比较突出的情况，必须正确处理长期稳定就业与近期灵活就业的关系，鼓励短期性、临时性的非正规就业；三是我省就业矛盾会逐步从体制转轨型失业（下岗）与城镇就业岗位不足，转变为地区发展差距造成区域间就业机会不均等的矛盾。为此，今后劳动就业宏观调控的重点，是通过经济手段，尽量提高对困难市州固定资产投资的比重，扩大困难地区公共投资的规模。

3、进一步深化各项相关制度配套改革，不断健全和完善市场导向就业的运行机制。一是要逐步革除城乡隔离的户籍管理制度。我们必须从消除影响农村生产力发展的体制性障碍入手，以引导农业剩余劳动力合理转移为目标，逐步推行就业地入户登记办法。要清理、修订或废止那些“限农、歧农、排农”的政策规定，放松对农村劳动力流动的行政性控制，在帮助他们尽快提高素质的同时，引导其向非农产业特别是中小城镇的社区服务业转移。二是建立和完善农用土地流转制度。

多年来，由于现行土地制度对乡镇企业相对集中的制约，使全省80%以上乡镇企业高度分散在乡村，长期与城镇化进程相脱节。同时导致农业剩余劳动力“进厂不进城”这一原始转移模式被逐步凝固下来，使乡镇企业的产业结构极不合理。可见，只有迅速健全土地流转制度，促进小城镇合理布局和乡镇企业的连片集中发展，才能带动农产品运输、仓储、贸易、信息和技术推广等农村第三产业的发展，并产生积极的连带就业效应（据资料介绍，乡镇企业集中发展带动的就业是分散时的150%）。三是必须大力进行劳动用工、工资分配、教育培训、社会保险以及住房等的制度创新和政策调整。为此，必须进一步落实劳动者择业和企业用人自主权，改变职业教育与技术培训自我封闭的状况，把发展教育与培训作为提高劳动者整体素质、缓解结构性失业矛盾的优先措施，努力推动“市场引导培训，培训促进就业”机制的形成。要正确启动利益机制，本着“低水平、广覆盖”的原则，尽快拓展养老、失业、医疗等项社会保险的覆盖面，并全面推行住房商品化，以利于优化劳动者包括进城农民的生活保障预期。

4、依法规范劳动力市场秩序，推动城乡统一劳动力市场的发育。劳动行政部门要切实加强劳动监察与执法，依法严惩职业介绍中的欺诈行为。要打破地方保护和行业垄断，废除妨碍全省统一市场形成的各种制度性壁垒，以利于全省城乡统一劳动力市场在规范中发育，在发育中规范。我们要依据《劳动法》的原则规定，尽快出台有关劳动力市场管理的地方性法规或制度，为培育全省统一、城乡一体，运行规范、竞争有序，调控有力、服务周到，覆盖半径大、组织成本低，且劳动力供求信息收集渠道畅通、传递方式先进的劳动力“连锁超市”创造良好的法制环境。考虑到今后就业岗位竞争的省际化甚至国际化趋势，从湖南的实际情况出发，我们必须尽早运用现代信息手段，把我省劳动力市场的覆盖半径与触角，积极向省外乃至国外逐步拓展和延伸，以利全省广大劳动者能在更大时空的就业竞争中，获得更多的就业机会。

（二）政策建议

建议之一，把培育劳动力大容量吸纳与转移载体，扩大城乡就业作为一项战略重点，尽快纳入全省国民经济与社会发展中长期规划。各级政府在制订各项经济社会发展政策时，要确立就业优先的原则，把促进就业同经济发展和体制改革一并考虑、统筹规划和部署。在国家尚未颁布《就业促进法》之前，建议省人大适时制定出有利“就业促进”的地方性法规，使我省扩大就业的措施尽快纳入规范化、法制化的轨道。

建议之二，在大力调整经济结构的同时，必须扶持发展劳动密集型产业，鼓励就业密度高、容纳潜力大的行业特别是服务业优先发展。我们要从提高就业增长弹性上作文章，优先发展就业容量大、投资少、见效快的劳动密集型第三产业和社区服务业，以确保全省就业机会的稳步增长。要积极鼓励非公有制经济在更广泛的领域参与服务业发展，并逐步扩大服务市场的对外开放度。要落实促进服务业扩大就业的各项政策，支持与鼓励私营、个体企业兴办服务业。要加大对困难地区农村的资金、政策和科技投入，重点扶持发展以农产品加工为主的乡镇企业，拓宽大容量就地转移农业劳动力的载体。

建议之三，积极调整反失业政策，弱化下岗职工就业的“所有制偏好”，激励其自主拓宽再就业门路。今后，我们要实行积极的反失业政策，要点是采取货币化形式，通过转移支付手段，对国企下岗职工给予一次性的经济补偿，减少他们因流动或自谋职业带来的制度性机会成本。同时引导与促使下岗职工放弃“身份依附”，从“下岗”向公开失业转化。这不仅有利于消除对农民的“就业歧视”，而且有利于各级政府真实掌握本地失业情况，并激励下岗职工自主创业。

此外，从体现人类关怀出发，各级政府要通过以工代赈、建立生产自救基地、健全扶持“弱势群体”就业的社区支持网络、组织免费实用技术培训等，帮助有特殊困难的企业下岗人员提高适应职业变化的能力。对那些长期失业者和残疾人等“弱势群体”的就业再就业，必须给予特殊关照，并帮助他们尽快摆脱面临的困境，使他们能维持最基本的生活。当就业矛盾十分突出时，建议各级政府在及时掌握各地失业情况前提下，采取适当的经济补偿办法，鼓励部分家境殷实的妇女实行阶段性就业，从而降低的劳动参与率，减少劳动力无效供给，以维护全省就业局势的基本稳定。

注：本报告所用数据除源于省劳动厅、省统计局、省经济信息中心和《湖南日报》、《湖南劳动保障》等部门和媒体公开的文献或资料外，大多是课题组在调研时收集的数据，然后经推算或预测所得。

参考文献：

1、刘爱民、马勇：《趋利避害稳步快行——2002年湖南经济展望对话录》，《湖南日报》，2002年1月23日“经济周刊”版。

2、蒋学毛、李依仁：《世纪之交：试解就业难题》，《中国劳动》，2000年第1期。

3、王大山、贺友斌：《走出去海阔天空——湖南农民外出劳务的现状与对策》，《学习导报》，2001年第5期。

4、唐文玉：《湖南省就业问题近况及“十五”时期的发展思路》，《长沙社科》，2000年第1期。

5、蒋学毛：《市场就业论》，《经济理论与经济管理》，1994年第5期。

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