工程移民项目的风险管理
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论文摘要：工程移民面临着导致移民丧失土地、失去职业、无家可归、社会解体、发病率增加、陷入贫困和导致安置区居民人均占有资源量下降、压力和就业的竞争增加、文化冲突频发等风险，本文分析了造成风险的成因，提出了防范、化解风险的对策和措施。
在项目管理，任何活动都不可避免地存在不确定性，因而也就存在着各种各样的风险，项目管理其实就是风险管理，项目经理的目标和任务就与各种各样的风险做斗争。
1.项目风险及其管理
项目风险就是为实现项目目标的活动或事件的不确定性和可能发生的危险。在大多数人的眼中，风险是一种偶然性，在风险事件发生以前难以验证，风险管理是一种消极性努力。但从经济学的角度来看，“风险与收益成正比，高风险就意味着高收益”，风险管理就是要在风险成为影响项目成功的威胁之前，识别、着手处理并消除风险的源头，这并非是要消除所有的风险(这也是不可能完成的任务)，而是要控制不利的风险所带来的危害和损失。
由于风险的不可预知性，风险管理的难度很大，一般按风险处理的时点可分为事前、事中、事后的风险管理。事前的风险管理采用建立一整套系统的风险识别、分析、防范规范并全面规划、执行的措施，着力于预防风险和扼杀风险源头，谓之“防患于未然”。事中的风险管理，在项目进展中察觉风险发生的可能并迅速作出反应，将项目风险发生的可能或影响控制在可以承受的范围之内，可谓“先下手为强”。事后的风险管理，强调危机管理，即在风险已经对项目产生了不利影响的时候着手处理它们，把风险的不利影响降低到最小，控制在项目可以承受的范围内，此谓“亡羊补牢，为时未晚”。
项目风险管理就是项目管理团队通过风险识别、风险评价，采用多种管理方法、技术手段对项目活动涉及的风险实行主动、有效控制的一系列过程，它包括将积极因素所产生的影响最大化和使消极因素产生的影响最小化两方面的内容。学者和专家对工程移民项目风险的识别和预测进行了研究，提出了许多风险识别的办法和措施，对工程移民风险的种类也进行了归纳，笔者就针对具体风险怎样采取措施，减少和降低风险的危害性发表肤浅的见解，供业内人士参考。
2.工程移民项目风险的识别
建国以来我国许多大型建设项目搬迁了数以千万计的移民，移民返迁复迁的现象时有发生，返贫的现象普遍存在，说明工程移民项目存在巨大风险。根据国际、国内的众多专家、学者调查研究、归纳总结，工程移民项目的风险可分为两类，一是造成工程移民丧失土地、失去职业、无家可归、社会解体、发病率增加和贫困等；二是造成安置区居民人均资源占有减少、就业竞争加剧和文化冲突频发等。
工程建设占用土地、工厂及服务业的经营场所，拆毁各类公共基础设施及住房，使农民丧失赖以生存的土地，使企业工人及第三产业从业者失去职业，并且由于受文化素质的限制，他们很难通过其他途径重新获取生活来源；失去房屋对于大多数移民来说失去房屋只是一个暂时性的问题，但对一部分自身没有管理能力和经济实力重建家园的移民来说，失去房屋将成为永久性风险；移民的搬迁，将破坏原有的社会关系，使原有社会解体，使移民失去了享有集体组织公共财产和系统服务的权利；移民搬迁、重建带来的地域变化、气候变化、生活环境条件的改变，以及巨大的心理压力、精神压力，诱发了高发病率，上述各种风险，都可能导致移民的贫困，而移民贫困的问题不可能一下子就解决，只能根据具体情况尽量减少和逐步摆脱，故工程移民搬迁后很长一段时期往往深陷贫困之中。此外，工程移民还会给安置地居民带来风险，如人均占有资源量下降，社会压力增加、就业竞争加剧、物价上涨、健康风险增加、文化冲突频繁等等。
3.工程移民项目的风险管理
工程移民项目管理有着悠久的历史和丰富的实践经验，有许多成功的经验，也有许多沉痛的教训。总结经验，吸取教训，就是风险预测和防范的过程。通过对风险的预测、识别、分析，根据风险的种类、来源，分析风险对项目的影响，采取有效的防范措施，经过事前防范、事中控制、事后完善，尽可能降低风险对项目的消极影响，这就是风险管理的主要内容及任务。
在工程移民项目风险管理中，所谓事前防范就是在编制移民安置规划过程中，在进行资源调查、环境容量分析、安置区的资源配置、经济发展等方面充分考虑风险的存在，尽量在规划中规避风险，将项目风险发生的可能或影响控制在最小的范围内。事中控制就是在移民搬迁安置过程中，实施单位要加强管理，精心组织，保证质量，稳步推进。对实施中出现的特殊情况或遇自然灾害造成的影响要及时采取措施加以解决。事后完善就是移民搬迁安置结束后对安置区的基础设施和安置中的一些遗留问题及时、有效进行处理，同时按国家有关规定开展移民的后期扶持工作。
根据工程移民的特殊性，工程移民项目风险管理针对不同的风险类型和形成原因可采取以下风险防范、化解策略和方法：
1对农村移民实行以土为本的安置
农村移民祖祖辈辈靠耕种土地维持生活，但因为重建家园需要大量资金，少部分农村移民会提出无土或少土安置，要求对其生产资料以现金方式补偿，这种方式解决了眼前的困难，但长远看将使农村移民丧失生活来源。因此，以土为本的农业安置方式，是有效控制和避免农村移民失地风险的重要措施。确保每一个农村移民都划给一份土地，移民时应该以地地为基础实行农业安置，应在安置区调整、开发和改良土地，划拨同等数量、质量的土地由集体经济组织承包给移民耕种，并结合安置区的实际，调整产业结构，实行农业集约化、产业化经营，发展农业和非农业的多种经营，以有效地解决农村移民的生计问题，确保移民群体的稳定。
3.2再就业
解决企业员工和第三产业的失业人员再就业风险较解决失地风险的问题更大，不可能像农村移民一样，每人划给一份土地，而需要通过其它途径解决其再就业问题，有效地控制失业风险。企业员工可根据企业的经营情况，由在企业迁建时进行安置。第三产业从业人员一般都随城镇、集镇的搬迁而到新的地方另寻门路，有的可能会重操旧业，也有的可能会转产。政府应认真分析，仔细研究，制定切实可行措施和方案，并要有强有力的组织保障措施，加强管理，确保各项再就业工程的顺利实施，同时健全社会保障系统，把低收入的和失业的人员纳入社会低保范围，解决好他们的生活出路，切实维护社会的稳定。
3.3重建家园
实践中，移民的房屋被工程占用后，建设单位按国家有关规定按在安置区的重置价（不折旧）进行补偿，我国的工程移民解决住房问题是很容易实现的，不存在移民无家可归的风险。倒是移民们通过移民提高住房面积和质量，提高生活质量的强烈愿望，使他们作出最大的努力去建更大、更好的房屋。为此，移民们有的大量向亲朋好友借钱，有的使用了一部分生产性的补偿来建房，造成了大量债务，更严峻的是动用了生产性的资金，生产发展不了，生活出现困难，特别是一部分贫困户很难再摆脱贫困。对此，政府应制定了一系列的政策，对特困户的建房问题给予扶持，对过度建房加以限制和疏导，防范和化解因建房而导致贫困的现象，为移民安置后的发展和后期扶持创造良好的基础条件。
3.4社会重建
工程移民安置区社会重建在移民安置政策中很少被认真考虑，工程移民项目往往忽视了社会文化和心理因素，很少关心移民与安置区居民共享服务设施以及移民的集体公共财产的补偿方面的问题，从而引发安置区机关报老居民的利益冲突或移民集体返迁等矛盾。工程移民项目应高度重视这一问题，采取必要的措施防范和化解社会重建风险，如加强移民与老居民沟通交往，提倡相互学习、团结互助，增加友谊，消除隔阂，消灭新老居民的概念。在集中安置区单独成立移民村、组；让移民中的能干人进入村民委员会班子，共同参与村务管理；加大对基础设施的投入，改善安置区的公益设施；加大对学校的投入，妥善安排移民子女入学；加强农技培训和技术指导；实行村务公开，对原集体财产公开分配等等，充分依靠县、乡两级人民政府，加强对移民的管理，加强基层组织建设，健全管理体制，使移民很快就融入新社会群体，从组织上、形式上、文化上、心理上实现移民。
3.5改善医疗条件
工程移民原居住区多处于交通不便的边远山区，卫生条件较差，地方性疾病较多，而安置区一般都在交通方便的坝区，医疗条件相对较好，但移民在搬迁建房过程中，因房屋未建好前生活环境、食品卫生条件都较差，很容易染病。针对这些问题，政府临时住房的补助，使移民可以租房过渡，改善居住条件，同时加强地方病的防治工作，完善安置区的医疗配套设施，改善移民的生活环境，以有效地降低发病率。
3.6扶持解困
移民搬迁、安置的诸多因素造成移民在搬迁后都不同程度地出现贫困，面对这样庞大的一个贫困群体，政府必须采取有效措施，抵御贫困风险：加强技能培训，让获得土地的人迅速恢复和发展生产；加强指导，积极调整产业结构，增加移民经济收入；制定优惠政策，减免有关税费；健全完善社会保障体系，使失业者和低收入者生活有保障；加大实用技术培训力度，积极组织劳务输出；投入资金进行中长期的后期扶持，帮助移民彻底摆脱贫困风险。
参考文献：
1.陈建西，何明章《工程移民项目管理》，西南财大出版社，2006年11月。
