党政领导监督机制探究

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本文作者：朱琳作者单位：徐州市纪律检查委员会

党政“一把手”在一个地方、单位、部门的工作中处于核心地位。无论决策还是执行，都起着关键作用。当好党政“一把手”，是一门系统科学，也是一种艺术。在社会转型期，党政“一把手”在决策时容易“一言九鼎”，执行时“一锤定音”，自己决策自己执行，运动员又是裁判员，不加强党风廉政建设，权力监督流于形式，形成不了有效的制衡，权力监督有缺失的环节，使得党政“一把手”腐败案件呈不断上升趋势。“南京市在去年立案查处的58件案件中，党政‘一把手’违纪违法案件，占立案总数的9.5％”[1]广州市“去年查处党政‘一把手’违纪违法案件61件，占同期全市立案总数的16．23％”[2]广州市纪委副书记张伟成对此分析说，少数党政“一把手”为缺乏监督制约的权力所害，在大权独揽之后，违纪违法案件多发频发。

一、党政“一把手”违纪违法新情况分析

查办案件是反腐败工作的龙头，究其党政“一把手”涉案的案件，我们可分析一些新情况。

（一）理想观念异化，“一把手”堕落成“一扒手”

这些人共产主义的理想断裂，为人民服务的观念断位，只知道利用“一把手”的权力谋私。物欲横流，满脑子的金钱腐臭，心狠手辣，贪污、受贿、挪用公款“原湖南省邵阳市湘运公司总经理兼党委书记(正处级)王邦业，第一次收钱是在当上‘一把手’后”[3]尝到甜头后，根本想不到什么是“饮鸩止渴”，便心急火燎，成为一个红着眼睛在公共权力场所寻找各种机会，使用各种手段谋取不正当经济利益的“扒手”，瞄准一个又一个，“扒”了一起又一起卑鄙无耻，作案时间连续化，手法多样化，违纪违法的经济数额实现最大化。

（二）民主监督异化，“一把手”蜕变成“一霸手”

这些人把民主监督当成累赘，把民主制度当成摆设，钻“上级难以监督，同级不便监督，下级不敢监督，群众不能监督”的空子，营造权力的“独立王国”，专横霸道，霸天霸地霸大权，顺我者昌，逆我者亡，大搞“家天下”，权力私有化。山西省翼城县原县委书记武保安，信奉“我的地盘我做主”，不遵守制度，乐于搞“先拍板后走程序”，预先圈定拟提拔干部名单，再授意组织部门“履行程序”，将制度玩弄于股掌，甚至形成“班子成员参加的会议决定普通问题、少数人参加的会议决定重大问题、个别人参加的会议决定核心问题、一对一的口头交待决定特别重要问题”等非正常情况，让“程序空转”。当县委书记仅8个月，通过批发“官帽”等手段敛财高达500多万元。在这里，“一把手”在其权力的“一亩三分地”内，他们的话都是“绝对真理”，“二把手相对真理、三把手服从真理、其他把手没有真理”，统统成了摆设；广大干部群众，统统成了奴仆!而所谓的“一把手”则为所欲为，恣横骄肆，最终在多行不义中自毙了。

（三）伦理道德异化，一把手好色成“多情手”

贪婪与好色似乎总是一对孪生兄弟，贪得的赃款总要有去处，贪官畸形的肉欲大都通过好色来释放。有人做过统计，被查处的党政“一把手”95%以上，都有情人。这些人往往利用“一把手”的权力，与一些有求于自己的人勾搭成奸，然后沆瀣一气。原广西区主席成克杰鬼使神差，让情妇李平拉下水，贪污受贿，命丧黄泉。一般认为，男贪官伦理道德异化，多是好色多情的“一把手”；其实女贪官，这方面也不让须眉。远有深圳市罗湖区公安分局长安惠君接受下属男警员性贿赂违法乱纪，近有抚顺市顺城区“土地奶奶”罗亚平既强迫男上级与之结婚，又“包养”另一些男上级，贪污受贿1.45亿的大案。“一把手”好色成“多情手”，便云雨纵横，在权力与淫欲中获得畸形激情的满足。这些人在寻求刺激的同时，还忘乎所以，播下了“多情的”种子:与情人生男又生女。他们不讲伦理，道德沦丧，荒唐地认为，自己当“一把手”时，权力无限，自应享受二奶（爷）的服侍，什么社会主义道德不道德？自己去寺庙求的签就说自己命中注定是“一把手”的料，应“阅尽人间春色”，养个情人生个孩子又算得了什么。

二、党政“一把手”违纪违法新特点分析

“一把手”权大无边，是把双刃剑！不知权力的边界，容易无法无天！在对“一把手”违纪违法现象进行归纳的基础上，我们再来分析一把手违纪违法的新特点。

（一）基层“一把手”违纪违法“放手”现象比较惊人

一些乡镇及行政执法部门的基层站所人少，管理松懈，漏洞较多，运行不规范。工作人员来源成分复杂，素质参差不齐。违纪违法的经济数额虽然不大，但是总基数还是很大的，且80%以上都出于基层“一把手”在此的胡作非为。这些人抱着“不捞白不捞，逮着了倒霉，逮不着占便宜”的心态，放手违纪违法，且为自己的行为寻找荒唐的理论根据：隔墙砸砖头，被砸到的有几个？倒霉的机率低，占便宜混过关的机率高。因而，贪污受贿、多吃多占、赌博、、违反计划生育现象以及由此而引发的其它丑恶现象触目惊心。

（二）党政“一把手”违纪违法的“手段”比较隐蔽

党政“一把手”在违纪违法的现象普遍，数量比较庞大，其违纪违法手段所涉及的性质，无非是经济类、违反社会主义道德类等少数几种。但是，手段却比较隐蔽,很难被揭露。从案发上来看，“一把手”违纪违法已异化为“职务挪位尾巴漏出来”、“拔出罗卜泥巴带出来”、“小偷偷出来”、“上梁不正下梁歪，中梁不正倒下来”“一把手”违法违纪虽然手段隐蔽，但所引起的窝案、串案特别多。

（三）党政“一把手”违纪违法“着手”领域比较敏感

党政“一把手”违纪违法多集中在社会上的热点行业、岗位，与国计民生息息相关，社会关注性也强，着手的领域比较敏感，如三机关一部门，“一把手”在这些行业、岗位的违纪违法案件占90%左右。另外，在学校办学自主权加大，教育产业化和医疗改革加大的今天，学校、医院的“一把手”违纪违法现象呈现出新的集中多发趋势。

三、党政“一把手”监督制度的完善

中央党校教授张荣臣表示，“党政‘一把手’用人一言堂、花钱一支笔、决策一张纸。出事的根子就在权力过于集中又缺乏有效的监督”[4]人权、财权、物权都在“一把手”的掌控之下，往往利用公权力，谋取个人非法或不正当利益。法与具有公权力共生性，靠法来治理腐败更有效。在监督基础上依法行使权力，会促进社会主义事业的发展；反之，则会成为不肖之徒攫取利益，危害改革开放大业的幌子和工具。因此，必须用法制完善对党政“一把手”的监督和制约。

（一）完善党政“一把手”监督工作的法制化体系

惩腐倡廉，要有法可依，要求完善党政“一把手”监督工作法制化体系。把《纪律处分条例》、《纪律检查机关案件检查工作条例》、《纪律检查机关案件审理工作条例》等党内法规和《行政监察法》等国家法律，上升为基本法律。结合反腐败的实际工作，制定《反腐败法》，明确规定反腐败机关的地位和作用，将活动纳入法制的轨道。健全监督体系，以国家意志完善党政“一把手”监督工作的法制化体系。

1.监督性法律的完善。监督体系缺失，是党政“一把手”腐败现象屡禁不绝的重要原因。“在法的实施阶段，法律监督保证各种法律关系的建立、各种法律问题的处理，都要合法在法的实现阶段，法律监督保证法律关系主体的权利和义务能够得到实现”[5]完善监督体系，便要以人为本，发挥最活跃的因素来惩防腐败，真正形成不想贪、不敢贪、不能贪的氛围，以及“莫伸手，伸手必被捉”的及时发现、制止、查办党政“一把手”腐败的预警环境。开展反腐败斗争，要靠监督体系的完善，也要靠监督性法律的完善。社会监督的构建、体系的缜密、完善，需要法律来规范。形势的迫切需要，使得《行政监督法》、《舆论监督法》、《人民代表监督法》等法规成为法律创制的内容。在整个社会的监督体系中，政党监督是有效的监督，以法律规范执政党与国家、参政党及人民的关系，对于提高执政能力，调动广大人民群众监督的积极性具有重要意义。党政“一把手”监督工作要保证监督的实效，以法制化带动监督性法律的完善。

2.防范性法律的完善。不受制约的绝对权力，就会产生腐败。“为了从根本上抑制滥用权力，我们认为应当尽快在宪法中确立权力制约的基本原则，通过宪法规定一套确实可行的权力制约机制，为权力的运行划定符合宪政的轨道和范围”[6]健全法律监督网络，对党政“一把手”权力进行制约，表现在防范性法律的完善。惩治腐败是治标，预防腐败是治本。标本兼治，惩防并举，反腐败才能取得根本成效。案件的查办，能够有效震慑党政“一把手”腐败行为的发生。案件的线索大部分来源于群众的举报，依法规范群众举报是防范性法律完善的形式。实名举报的，要有法定限期，给予明确答复。整合纪检、检察等群众举报的部门，将举报工作置于腐败群防体系，保护举报人和奖励举报有功人员，建立对诬告者的责任追究制度及举报失实的认定制度。加强对党政“一把手”的科学管理，依法对其拥有的财产数量、来源，在规定的时间内，向规定的机关申报，以接受审查，及时发现并惩处其中违法行为,以法制来保证党政“一把手”的勤廉从政，促使群众的智慧与反腐部门的力量相结合，使防范性法律的完善更科学。

3.惩戒性法律的完善。党政“一把手”涉及腐败，贪财图利的行为居多。法治社会要求党政“一把手”，按照法律规范的要求行为。对禁令的违反和积极义务的不履行，牵涉到相应的法律制裁。刑法及党纪处分条例中，对违法违纪行为惩处的规定比较原则，具体化的空间很大，附带经济处罚较低较少；判处刑罚的，附加剥夺政治权利也较少，不利于从速治标。要使惩戒性法律完善，改变“抓了我一个，受益千万代”的现状，就要规定经济罚没的对象、条件，不仅对接受贿赂的人要处罚，对行贿者及介绍贿赂者，也要根据情节和危害程度进行处罚，决不能使腐败分子经济上占便宜；对利用权力进行腐败的党政“一把手”，要加大政治处罚的力度，使腐败者失去原来的名誉和以权谋私的机会；对不廉洁及“庸懒散”从政行为，纳入惩戒性法律体系进行规范,都需要党政“一把手”监督工作的法制化来发挥作用。

（二）强化党政“一把手”监督工作法制化的保障

党政“一把手”监督工作的法制化，能使法律体系不断完善。要把立法、执法、法律监督作为一个系统工程，进行综合规范。法律对于法制化保障的强化，是法的实施的环节，是成熟的法治逐渐形成的。在合法有序的轨道上，尊重科学，运用科技，才能强化党政“一把手”监督工作，实现法制化。

1.加强反腐倡廉制度的科学化建设，建立“一把手”违纪违法的预警机制。通过立法建立预期的法律秩序，靠教育制度提高党政“一把手”的觉悟，靠规章制度约束“一把手”的行为，靠预警机制及时发现案件、及时制止、及时查办党政“一把手”的违纪违法行为。制度的阳光普照每块土地，监督的春风吹遍各个角落，使违纪违法行为没有机会，无从下手；使腐败分子无处藏身，使腐败现象消灭在萌芽状态。加强党政“一把手”监督制度的科学化建设，是提高反腐倡廉工作水平的重要保障。

2.全面提高案件查处科技化水平，优化“一把手”违纪违法的纠处机制。立法成果通过执法体现出来，从而实现立法意图。提高办案的科技化水平，用科学的思维指导办案，用科技手段提高办案效果，优化党政“一把手”违纪违法的纠处机制，警示违纪，震慑违法，提高战斗力，提高查办案件工作的影响力，为改革发展稳定提供坚强的政治保证。

3.全面加强办案队伍科学化配置，强化纠处“一把手”违纪违法的力量。党政“一把手”掌握权力，智商高，地位高，能力强。这就要求办案人员能够与之相适应，足以能应对挑战。办案人员要善于学习，善于在战斗中成长，善于在办案中提高。要紧跟时代，营造一个培养、锻炼人才的新机制，科学配置队伍，使办案人员的才干复合化，能力互补，形成合力，不断强化纠处党政“一把手”违纪违法的力量。

(三)创新党政“一把手”监督工作的法制化机制

创新党政“一把手”的监督，靠法制化来规范，才比较有效力，能够规范党政“一把手”履职单位各项内部管理制度，依法有序推动各项业务。党政“一把手”监督工作的法制化体系，为法律的创制提供法律渊源条件。

1.管理机制的创新。良好的社会环境，需要管理机制创新，可以减少或避免腐败；良好的管理环境，对党政“一把手”的监督工作十分重要，可以使好人充分做好事，坏人不敢做坏事。以法制化为原则，在执法监察、纠风等纪检工作中，创新管理机制，从重点领域、重点部门发现违纪违法行为，形成案件及时发现的有效机制；对发生在基层、侵犯群众利益的典型案件，创新办案机制，形成程序的科学化。法律法规制定后，要靠科学程序来推行，程序化就是法制化。在管理机制创新中，还要增强法律意识，形成“关于法律的性质，关于法律在社会与政体中的地位，关于法律制度的专有组织和应有，以及关于法律实际或应该被如何制定、适用、研究、完善及教授的一套植根深远、并为历史条件所制约的观念”[7]法律程序的价值，在于创新党政“一把手”管理机制，使法的实施科学化，避免法的冲突，体现法律功能，促进社会的和谐与法治。

2.办案机制的创新。办案，是对违纪违法者的纠举；搞好办案工作，是对党政“一把手”最好的监督。办案犹在风口浪尖上，既有危险又冒风险。按法制化原则创新办案机制，建立岗位目标管理责任制，能够将风险抵御到最小值。明确案件主办人责任，并赋予相应的办案权力，责权利相结合，改变办案工作权责不对等的状况，充分调动积极性和主动性。推行“错案责任追究制”，明确追究的程序，提高依纪依法办案能力。用法制做武器，加大对党政“一把手”腐败行为的针对性研究，争取办案机制的创新。从而，加大腐败的风险，一定程度上遏止腐败，减少社会代价。讲办案程序的法制化，攻心为上，树立零口供也能结案的思想，重证据，重调查研究。对涉案人生活上关怀，使其认清形势谈问题，争取案件的快速突破，取得办案的综合效应。按法的适用方式，积累法治实践经验，将纪检案件调查与司法侦查职能对接，赋予司法意义。

3.监督机制的创新。制约是依法开展党政“一把手”监督工作的途径，能够推动监督机制的创新。法律的普遍性与应然性，要靠监督来“保障法律的安定与实现，对违法失律的行为进行矫正与惩处。具体来讲就是维护法律的统一与尊严、保障法律实施”[8]党政“一把手”监督工作的法制化进程，使得在监督体系完善的基础上，监督机制也在不断创新，限制权力的扩张，实现监督工作的科学化，促使以党内民主带动人民民主。在党内监督体系上，党代会代表常任制、全委会票决制、党风廉政巡视制；在社会监督体系上，厂务村务与政务的公开，人大（政协）代表（委员）的询问与质询等制度，体现着创新的成果，民主监督的光辉。创新社会监督体系中的决策、执行和监督职能的划分，促使办案要以分权和制衡为重点的内部监督，在信访举报、初查立案、审理处理和申诉复查的不同阶段，由不同的人经办，达到分权牵制的目的。党政“一把手”监督工作的创新，要求法制化，将纪检案件审理借助司法公开审理、律师辩护的经验，引入申诉听证与助辩等制度，以便接受涉案人的监督；还要借助新闻会制度，接受舆论监督；与人大、政协的联系制度，接受法律监督和民主监督。充分论证检察院这个法律监督机关，由诉讼特别是刑事诉讼的监督，扩大为在整个法律体系中对法律实施的监督，使法律监督机关有名有实，体现人民主权与人权保障的要求，推动国家的法治进步。

党政“一把手”监督工作的法制化，属于法的现象的功能范畴。基于法律的结构和特征，要求吸收人类文明成果，为现代化建设服务，实现法制的现代化；要求党不断改进领导方式，实现执政方式的现代化。法律不能脱离政治而存在，党政“一把手”监督工作，要依据党内条规与国家法律，执行党的政策与决议，依法从政、参政及执政，实现政党的生命价值。“正确认识法的现象的功能特征，我们必须看到它的两个方面属性，它既是重要的，又是有限的”[9]“一把手”本应是依法行政的“舵手”，廉洁干事业的“推手”，决不能异化为违纪违法的“黑手”。要完善党政“一把手”监督工作法制化体系，综合治理，着力治本，着力治好“一把手”！因此，运用法治的以权利规范权力和以权力制约权力的两大手段，运用民主与科学来进行党政“一把手”的监督工作，促使党政“一把手”成为“一把好手”。“一把好手”靠学习提高素养与能力，也靠在实践中的作风锻炼，更要靠组织的教育、管理和监督。只有管好用好“一把手”，让党政“一把手”真正成为“一把好手”，才是真正意义上的“一把手”，才能够发展一方经济，保持一方平安，造福一方百姓。