减轻农民负担

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我国农民负担沉重主要是由于长期实行的政策制度造成的。要从根本上彻底解决农民负担沉重问题，必须对直接加重农民负担的政策制度和法律法规予以废除和改革：调整“挖农补工”政策，消除人为剪刀差；废除城乡隔离政策，取消“双重标准”；深化税制改革，统一城乡税制。城乡居民应在承担国家税收和享受政府公共服务等方面享有平等的“国民待遇”。农民负担是指农民向国家、集体和社会无偿支付和承担的一切费用、实物、劳务和压力的总和。农民负担问题不仅仅是一个重大的经济问题，也是一个重大的政治问题和社会问题。新中国成立以来一直存在农民负担问题。改革开放以来，曾几何时，农民负担沉重曾一度发展到“不堪承受”、“民怨沸腾”的程度。如此严重而尖锐的农民负担问题，这不能不引起人们进行深层次的理性思考。笔者认为，我国农民负担沉重主要是由于长期实行不合理的政策制度造成的。要从根本上彻底解决农民负担沉重问题，国家决策层应该从更高的层次上、更宽的视野上、更有力的改革上述行政策设计和制度创新：对那些人为制造城乡有别、工农有别、农民与市民有别的“双重标准”、直接间接加重农民负担的政策制度和法律法规果断地予以废除和改革，使农民作为共和国公民在负担国家税收、享受政府公共服务和社会保障、接受义务教育、劳动就业等方面，与城市居民一样享有平等的权利和义务。

一、调整“挖农补工”政策，消除人为剪刀差

建国后，我国照搬苏联模式建设社会主义，实施工业化(特别是重工业)优先发展战略。为了确保工业化优先发展所需的原始积累，国家从1953年开始对农产品实行统购统销政策，人为地实行工农业产品不等价交换，隐蔽地获取工业化所需的原始积累资金，这种工农业产品价格剪刀差一直持续到现在。尽管1985年国家改农产品统购统销为合同订购，但政府凭借行政权力下达订购任务、垄断主要农产品收购市场和价格的基本方式并未改变，剪刀差依然存在。据测算，1954——1978年国家通过剪刀差从农民手中获取5100亿元的巨额资金；1978——1991年剪刀差累计已高达12329.5亿元，相当于同期农业生产总值的22%；1987——1991年每年剪刀差绝对额高达1000——1900亿元，成倍高于改革前的数额，进入20世纪90年代以后，剪刀差还呈不断扩大的趋势，每年剪刀差绝对额都在1000亿元以上。这说明本来还很贫困的农民每年还要通过国家“挖农补工”的剪刀差政策向工业、城市和市民支付高达1000亿元以上的负担。这种工农业产品不等价交换所形成的价格剪刀差，给农民造成的负担时间之长、数额之大，在历史上都是绝无仅有的；对于至今仍在为温饱问题而与大自然苦苦抗争的中国农民来说，是绝对不公平的。但大多数农民并不清楚个中缘由，因为这种农民负担方式和方法具有很强的隐蔽性特征，在农民看来，国家的统购或合同订购任务就是“公粮”，而“皇粮国税、天经地义”，何况国家还是付了钱的(尽管农产品收购价格大大低于其价值、甚至大大低于成本)；再加上连续不断的政治运动和高压控制，故而未能引起农民外向的强烈不满。但这种隐蔽地加重农民负担的做法却是以农民的长期贫困和农业的长期落后为代价的。

建国后我们在选择优先发展工业化战略时，曾将工业化发展分为三个阶段：在工业化初期阶段，实行“挖农补工”，农业支持工业发展；在工业化中期阶段，实行“农工自补”，农业与工业平等发展；在工业化后期阶段，实行“以工补农”，工业反哺农业发展。学术理论界普遍认为，到20世纪80年代中期，我国工业化初期阶段即农业向工业化提供原始积累的历史时期已经完成。按理说，国家应该及时调整“挖农补工”政策。但是，国家宏观经济政策却仍然实行工业化初期阶段的“挖农补工”政策。这种持续长达半个世纪的挖农补工的剪刀差政策，使农民以自身的贫困支撑起国家工业化的发展、城市的繁荣以及市民生活水平的提高，整整两、三代农民为此做出了巨大牺牲。可惜现在许多“城里人”似乎并不能看到这一点，或视而不见，反而歧视农民、排斥农民、甚至敲诈农民，这在农民沉重的经济负担之上，又加上了更为沉重的心理负担、精神负担和安全负担。而现在身居城市的决策者，也似乎遗忘了他们当年的“诺言”，这是很不应该的。

农业本身是一个比较效益低的弱势产业，农业生产由于主要受自然界的影响而十分脆弱，其自身的增值和积累的潜力十分有限，农业在市场竞争中的不利地位是显而易见的。即使是在农业生产力水平相当高、早已实现了农业现代化的西方发达国家，也都一致对农业实行特殊的保护和扶持政策，对从事农业生产的人直接支付农产品生产补贴，以确保从事农业生产的人能获得平均利润。“以农业为基础”，是我国基本国策的第一条；切实减轻农民负担，是我国当前农村税费改革的首要任务；我国加入WTO，受冲击最大的是农业，风险最大的是农民。笔者深感全社会应该增强对农民“减负”的紧迫感，农民负担沉重的问题不能再这样一年又一年地拖下去。建议国家乘我国正式加入WTO和农村税费改革之际，取消人为制造的剪刀差，并适应WTO的需要，依照国际惯例和国外对农业实行普遍扶持和保护的做法，直接对农业生产者进行农产品生产补贴，切实保护和扶持农业，维护农民的切身利益。

二、废除城乡隔离政策，取消“双重标准”

20世纪50年代以来，我国建立起高度集中的计划经济体制，为确保这个体制的运转，国家人为地实施了一系列城乡分离、工农分离、市民与农民分离的城乡隔离政策，形成了中国特有的“二元社会结构”，时至今日，这种二元社会结构并没有得到根本性的破除和动摇。在户籍制度上，以“农业户口”和“非农业户口”为标志，把公民划分为农民和市民，在城市与农村、市民与农民之间构筑起一道高墙，并在此基础上建立起一个不平等的等级社会，农民成了“天生的末等公民”。由于“农村户口”的身份，农民长期被限制入城定居和寻找工作，20世纪80年代以来出现了大量外出务工或经商的农民，但他们在社会保障、子女入学等方面处处受到歧视，甚至根本不能解决，而他们所负担的税费却更为繁重；在教育制度上，城市中小学义务教育全部由国家投资，农村中小学义务教育则以提留统筹、教育集资等摊派的方式由农民自己掏腰包解决，在《义务教育法》颁布的1985年，国家还取消了财政对农村每个中学生每年31.5元、小学生22.5元的教育经费拨款，改由农民在村集体提留中提取由乡政府统筹，农村中小学危房改造则主要依靠农民教育集资和“希望工程”捐款。义务教育由政府的主要责任转变为农民的主要义务；在社会保障制度上，国家只负担城市市民的就业和培训，城市市民下岗、失业有“低保”或失业救济金，农民失业则只能自谋生路，无人问津。国家每年为城市居民提供各类社会保障(如失业、医疗、养老、救济、补贴等)成百上千亿元，而农民生老病死伤残就只能自己照顾自己。不仅如此，农民还要为政府分担补助救济农村五保户和烈军属(从“三提五统”中解决)。对于农民来说，不存在什么童工、双休日、退休的问题，从小就得干活，一直劳累到年老死去，大多数农民有了病无钱医治，就靠“忍过去”；在公共基础设施建设上，城市道路、公共交通、城市绿化、城市供水(电、气)等均由国家投资或补贴，而农村道路、农田水利、农村用电等农村公共基础设施建设则主要由农民投工投劳集资兴建，且农民用电、用水的价格反而比城市居民用电、用水高出许多。此外，在兵役制度、国家招公(公务员)制度、高校招生制度乃至住房补贴等各个方面，都明显地存在着城乡有别的“双重标准”，平均的“国民待遇”不复存在。这种人为制造的城乡差别，是建国以来中国农民承受的又一项沉重的制度性负担，这种实行“双重标准”的城乡分治政策，是“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的制度根源。

在深化经济体制改革中，当前应当采取有力措施废除城乡隔离政策。在户籍制度上，废除二元户籍制度，实行城乡一体化的户口登记制度和居民身份证制度，尽快将户籍制度的改革从中小城镇扩大到大中城市，撤除人为的樊篱，万众一心推倒“户籍墙”。公民的居住和迁徒自由作为公民的一项基本人权，广泛地被世界各国法律以及国际组织所接受。联合国《公民权利和政治权利国际公约》明确规定：“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徒自由和选择住所的自由”。早在1954年新中国的第一部宪法中，也曾赋予了公民这样的权利。但1958年颁布的《户籍登记条例》取消了迁徒自由的规定。应恢复公民的居住和迁徒自由权，废除限制农民进城的《户籍登记条例》，制定和颁布确保公民居住和迁徒自由的新《户籍登记法》；在教育制度上，中小学义务教育是典型的全国性公共产品，全体公民在受教育权上应该一律平等，应明确规定义务教育的主要责任在各级政府，城乡中小学义务教育由国家按相同的标准统一投入，使城乡儿童及外出务工、经商者的子女能享受到大致均等的受教育的机会，修改《义务教育法》，取消要农民自己出钱办教育的教育集资；在就业制度上，建立城乡一体的统一就业制度，党政机关、国家权力机关、行政机关和司法机关、国有企事业单位应对包括农民在内的全体公民开放，农民与市民一样应该拥有通过公平竞争到国家机关和国有企事业单位工作和就业的权利，有直接参与和管理国家政治事务、经济事务和社会事务的权利；在社会保障制度上，国家应着眼于全体公民；统筹兼顾、公平一致地建立城乡一体的社会保障制度，让包括农民在内的全体公民平等地享受国家提供的失业、医疗、养老、伤残等社会保障，这既是社会主义制度优越性的表现，又是《国际人权公约》的普遍要求。我国政府1997年签署、全国人大常委会2000年批准、2001年7月开始在我国正式生效的联合国《经济、社会和文化权利公约》明确规定：“人人有权享受社会保障”；在公共基础设施建设上，应该实行城乡统一规划，国家平等投入，打破城市偏向或城市中心主义。

农村道路、农田水利、农村电网等基础设施是农业发展必不可少的“外部条件”，属于公共产品。国家不应该一方面在城市基础设施建设上过度超前，“把钱埋在地里”，而另一方面在农村基础设施建设上却撤手不管，或让农民自己集资或投工投劳解决。

三、深化税费制度改革，统一城乡税制

现行农村税费制度是一种合法但不合理的制度。20世纪80年代以来，国家出台了不少关于农民负担的法律法规，如1985年颁布的《义务教育法》、1991年颁布的《农民承担费用和劳务条例》、1993年颁布的《农业法》、1998年颁布的《中华人民共和国村委员会组织法》等等，农民负担应该说还是“有法可依”的。农民现行的有法律依据的法定税费负担主要包括：农业税(含地方附加、农业特产税、屠宰税、耕地占用税、契税)、“三提五统”费(村集体提留：公积金、公益金、村级管理费，乡镇政府统筹：农村教育、计划生育、民兵训练、五保户供养、乡村道路建设等费用)、农民“两工”(义务工和劳动积累工)、教育集资(用于农村中小学基础设施建设和危房改造等)以及国家规定的粮食、棉花等主要农产品的定购任务等项。且不说基层政府、部门和单位打着合法税费之名行“五乱”之实，任意重重加码、巧立名目搭车收费、提高基数变相重复征收等种种混乱行为(这正是目前农村税费改革、减轻农民负担的主要内容)，单就上述合法税费负担本身来说，就存在不合理因素。

首先，从农业税来看，现行农业税制主要沿袭1958年颁布的《农业税条例》，1988年新开征农业特产税，1994年分税制改革后将农业税、农业特产税划为地方税，20世纪80年代后期农业税逐步由实物形式改为货币形式，直接从农民交售农产品合同订购任务的付款中抵扣。传统观点认为我国农业税率并不高，但有学者指出我国农业税远远高于发达国家增值税的基本税率，也高于发达国家农业所实际负担的税率。不过，综观世界各国税制，基本上不单独设立面向农业和农民的税种。我国单独设立面向农业和农民的税种的做法有损于税收的统一、公平和中性原则。相对于工业生产而言，我国农业生产的增值能力是十分微弱的，而对工业品仅就其增值额部分征收增值税、对农产品则就其全额征收农业税，这对农业和农民显然是不公平的，如果比照增值税对农产品的销售收入扣除种子、化肥、农药等主要生产资料的投入就其增值部分征税，我国现行农业税率并不低于工商企业的增值税率，如果比照城市居民就其个人月收入超过800元以上部分才征收个人所得税，我国绝大部分农民根本就没有达到纳税的起征点。

其次，从“三提五统”费来看，20世纪80年代初，随着“政社合一”的的解体和乡(镇)政府的建立，明确确立了乡镇政府属于政权组织性质、村级属于农村集体经济组织性质。从法理上讲，政府除依法征税外，无权“统筹”(或平调)任何经济组织或个人的财产，法律法规也明确规定“三提五统”属于集体资金性质，应归集体使用，而实际上成为“二税”性质，几乎全部由乡镇政府凭借行政权权力强行统筹，成为乡镇财政重要的收入来源。“三提五统”实质上是政府凭借政权力量和行政手段在法定税收负担之外对农民的又一重超经济强制，变相平调了农民的财产，侵犯了农民的财产所有权。从“三提五统”的法定使用范围来看，中小学义务教育、计划生育、民兵训练(即国防建设)均属于全社会受益的典型的全国性公共产品，应由国家财政供给，而五保户供养属社会保障范畴，乡村道路建设应属政府向农村、农业和农民提供的公共产品和服务，这些均为政府职责范围的“份内之事”，却通过“三提五统”的法定方式由农民负担。而在“三提五统”的实际征收过程中，不少乡镇政府擅自提高农民人均收入基数，使法定的“不超过5%”形同虚设。

再次，从农民“两工”和教育集资来看，农民义务工和劳动积累工实质上是在农民缴纳了法定税费之外对农民劳动的强制无偿占有和使用，与家庭承包制、社会主义市场经济原则和按劳分配原则是相对立的。现在农村剩余劳动力庞大并不能成为强制无偿占有农民劳动力的理由。国家在组织大规模的道路交通、农田水利等基本建设时，应引入市场机制，贯彻按劳分配原则，坚持自愿有偿使用农民劳动力，这既有利于农民增收，又体现了国家对农民劳动付出的尊重。可见，法定的农民“两工”已丧失其合法存在的理由。但不少乡镇政府借“两工”合法之名搞“以资代劳”，强行向农民摊派收费，加重农民负担；义务教育的主要责任在政府，可在农村农民却被迫“越俎代庖”代替政府掏钱办教育，除前述农村中小学义务教育的日常经费开支从“三提五统”中解决外，农村中小学危房改造、改建扩建等基建设资则主要靠向农民集资和“希望工程”捐款，政府基本上成了“甩手掌柜”。《义务教育法》所规定的教育集资、捐款助学就成为基层政府加重农民负担的合法借口，明文规定是“自愿”，可农民不敢不自愿。现行农村税费制度是在计划经济体制和思维模式下形成和制定的，与社会主义市场经济不相适应、与统一公正公平的税负原则不相适应，与国际惯例不相适应。因此，在政策设计和制度安排上必须着眼于全局进行通盘考虑，对我国传统税制进行根本性变革。首先，在农业税制度改革上，应采取国际上通行的做法，实行城乡统一税制，取消农业税和农业特产税及其附加，将其分别并入相应的增值税和所得税之中，使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税权利与义务，使农民在纳税上享受应该享有的平等的国民待遇，使城乡居民获得大体平等的公共服务。其次，取消不应该由农民承担的税外负担。“乡统筹”实质上是时期旧体制的产物，属于集体资金，它不应该在税费改革中并入“正税”之内，成为“名正言顺”的财政资金，而应完全取消；“村提留”属于村集体所有的资金，也不应并入“正税”之中，应该在村民自治的框架下由村民民主决策予以解决；农民“两工”是计划经济时期大搞群众运动和集体生产的产物，应该坚决取消；至于教育集资等一切摊派、收费、集资都应统统予以取消。必须再次确立“除征税之外，政府不得收取任何费用”和“不经人大批准、政府不得征税”的最高原则。

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