政党执政论文：政党执政能力试析

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本文作者：刘东杰作者单位：中共淮安市委党校

政党与公共政策的逻辑关系

“政党是当今世界各种类型的民族国家普遍存在的现象，全世界180多个民族国家，不存在或不允许政党存在的国家不足20个”[3]180。可见，政党政治是当前民主政治的主要形式。执政党甚至非执政党在政策的制定、执行、评估、终结等政策过程中都发挥着重要的作用。目前存在的几种主要政党政治体制有：两党制、多党制、一党制和中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。在两党制与多党制的政党政治中“，政党首先与权力而不是与政策相联系”[4]77。也就是说，政党首先要获得选举成功，取得执政地位，然后才能对政策过程发挥权威性的作用。这主要以欧美等发达国家为主要代表。在一党制的国家，该党是国家的唯一执政党，它是应然和实然的国家权威政策制定者，它所制定的政策，往往直接进入国家公共领域，指导经济社会发展，或者通过权力机关的形式上“合法化”而成为国家公共政策，执政党的政策往往就等同于国家公共政策。这主要以二战时期的法西斯政权，当前的安哥拉、几内亚等国家的政党体制为代表。我国实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，中国共产党是执政党，各派是参政党。在我国，执政党对于国家政策过程的影响，主要体现在“政治领导和向国家机关尤其是政府部门推荐重要干部”[4]77等方面。执政党主要通过各级党代会对当前以及未来的发展战略提出纲领性意见和方针性政策建议，然后经由相应的各级国家权力机关经法定程序上升为国家意志，进而再细化为具体的公共政策。各派作为参政党，“以党派名义进行的参政议政，在方式上是建言献策型而非直接操作型，基本上集中于决策层面，也就是公共政策制定层面”[5]。各派多以通过中国人民政治协商会议的途径提出各种政策意见和建议，对我国公共政策的制定发挥建言献策的功能。当然，在政策其他环节，各派也发挥着自身的作用。与其他类型的政党体制相比，我国政党体制在聚合和表达社会各基层利益方面具有天然的优越性，这主要表现在，我们党的宗旨和运行机制方面。一是党的宗旨是全心全意为人民服务，这就否定了西方政党为集团利益服务的立场，因此，更能切实地从社会公共利益的角度出发去思考和总结社会发展问题；二是从党的运行机制方面来看，中国共产党是组织严密的，高度纪律化、政治化、和权威化的政治实体，长期坚守民主集中制的决策体制、密切联系群众的工作作风和实事求是的思想路线，因此，更容易实现决策的科学化、民主化、法制化。决策的科学化、民主化、法制化正是各阶层利益得到有效聚合和表达的前提条件。综上分析可以得出，从普遍意义上来讲，政党是公共政策的重要来源；从我国执政党的特殊性来看，中国共产党是我国公共政策制定的重要主体，在我国经济社会发展过程中，所有重大方针、重大策略都是先由党的组织提出，再经国家权力机关的法定程序上升为国家意志。

党的政策能力具体体现

（一）指导政策规划的能力

众所周知，我们党对于国家的领导主要是政治领导、组织领导和思想领导。党作为领导整个国家的最高政治组织，对于国家公共政策往往是进行宏观性、原则性的指导和规划。对于公共政策细化后的具体措施，则是各级国家法权机关，在遵从党的意志的基础上，循着党的宏观政策方针指导思想而制定的。党的宏观的政策规划与指导，一般并不能作为公共政策直接运用于政策问题的解决，它们只是提供了政策问题的解决思路，政策发展的宏观方向。例如，中国共产党在第十七次全国代表大会上通过了《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》的报告，该报告对科学发展观的时代背景、科学内涵和精神实质进行了深刻阐述，对深入贯彻落实科学发展观提出了明确要求。报告对改革开放、科学发展观、小康社会建设、发展国民经济、发展社会主义民主政治、繁荣社会主义文化、加强社会建设、军队和国防现代化建设、祖国统一、和平发展和党的建设等十一个方面作了原则性和指导性的规划。针对高度概括性的政策建议，国家各级法权机构（主要是人大和政府）制订了相应的细化的政策措施，来对党的宏观性、概括性的政策规划进行具体化。例如，深圳市出台的《深圳经济特区社会建设促进条例（草案）》就是在党的十七大报告中的有关社会建设政策规划思想的指导下，结合本地区特点，因地制宜出台的具体政策措施。再如，陕西省渭南市出台的《渭南市支持文化大发展大繁荣的若干政策》，就是对党的十七大报告中提出的繁荣社会主义文化政策规划的具体落实措施。在这里，应当注意一个问题，即党的全国代表大会、中央委员会与地方各级党员代表大会、委员会之间是存在着政治权威差级的。党的全国代表大会，每五年召开一次，是党的最高领导机关，党的中央委员会是其常设机关，他们出台的政策规划通常具有全国性的最高政治权威，相应的，这些政策规划也最具概括性、宏观性和全局指导性。通常，这些政策规划作为党对国家经济社会发展的建议，由全国人民代表大会和常务委员会或中央人民政府经法定程序上升为国家意志和可操作性的政策条目。地方各级党的代表大会和委员会通常要对党的全国代表大会和中央委员会出台的政策规划结合本地区经济社会发展特点，进一步具体化，然后再经由相应的地方人大会议、常委会或者地方政府直接通过成为具有操作性，指导地方经济社会发展的公共政策。中国共产党作为我国公共政策最主要的权威来源，其政策规划建议是否正确、是否科学合理、是否具有指导性，都决定着国家主要公共政策群的科学合理及解决公共问题的效力。回顾历史，我们可以汲取一些教训。如“”系列政策等，一定程度脱离客观实际，对我国经济社会造成巨大的损失。这反映了特定时期我们党在政治挂帅下弱化了的政策规划能力，严重削弱了党在该时期的执政能力。党的十一届三中全会，针对国家经济社会落后的客观实际，提出解放思想、实事求是的思想路线和坚持改革开放的发展路线，制定了一系列切合中国经济社会发展的政策规划，为我国经济社会发展保持生机活力提供了宏观的政策指导。当下，在党和国家大力倡导科学发展观，加强党的执政能力建设背景下，应当更加注重提升党的政策规划能力，为国家经济社会发展提供科学合理的政策建议。

（二）推动政策执行的能力

20世纪80年代后，随着公共政策执行运动的肇始和发酵，人们逐渐摆脱了传统的认知，即政策制定出来后，便会按照期望被顺利执行，人们越来越重视执行在政策目标达成中的重要环节价值，正如美国学者艾莉森所说，“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行”[6]。在政策科学引进我国后，也基于现实一些政策失败问题的困扰，我国也将政策执行的研究提上日程，党和政府对于良好政策的执行状况、达成效果，也给予了更多的关注。我们党是执政党，在新中国成立后很长的一段时间内，一直存在着党政不分、以党代政、以党干政的现象，党组织执行国家公共政策的现象，屡见不鲜，如“”期间出现的党组织审判、党组织收税的现象就是例证。这模糊了党政之间的界限和区别，同时也弱化了我国政府的公共管理和公共服务功能。1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》中明确指出要解决“党政不分”、“以党代政”和“权力过分集中”的问题，并首次论及了政党与国家机关职权范围的问题。“1987年10月，中国共产党十三大报告在党的文件中首次正式提出‘党政分开’，对‘党政分开’进行了系统阐述并做出了具体部署，标志着中国共产党对领导制度和领导方式开始进行全新探索”[7]。随着政治体制改革的推进，和国外公共行政和公共管理思想在国内的传播、消化、吸收、借鉴，如今我国初步建立了党的宏观领导和政府具体管理服务的党政适当分开的政党政治体制。各级党组织不再直接进入政策执行过程，而主要是通过政治动员、组织领导、思想教育等间接的方式作用于政策执行过程。政治动员，主要是指党充分发挥其在政治领域的舆论主导地位，充分利用政策权威执行主体的党员政治身份，通过宣传教育和严格党纪，“使广大人民了解、信任和支持党的路线、方针、政策，焕发人民群众的积极性、主动性和创造性，积极参加国家管理”[3]186，营造一个尊重政策、执行政策和接受政策的和谐氛围，使政策能够得以顺利的推行。组织领导，主要是指发挥党组织对于干部任免的决定权，及时发现、培养和调整得力的干部，造就一支政策素养高，善于把握政策执行规律、忠诚于党和国家政策任务的权威政策执行组织。思想教育，主要是指党充分利用舆论资源、组织资源和思想价值资源，努力塑造政策主客体的马克思主义的方向意识，社会主义核心价值观的思想意识和中国特色社会主义的路线意识，进而使其能够紧紧围绕具有中国特色的社会主义政策体系活动。

（三）评估政策效果的能力

“政策评估作为一种对政策效益、效率、效果及价值进行判断的一种政治行为，是政策运行过程这一有机链条中的重要一环”[4]271。这是因为，政策执行的效果如何，是决定政策去向的核心因素，而一项政策的执行结果如何，不能仅仅依靠主观的猜测和推断，而是需要依据客观的标准和合理的程序去评估得出。我们党制定的纲领、路线、方针、政策，经由国家权力机关上升为国家意志和转化为可操作的具体政策措施，并不是将其余的任务转交给政府，从而置于事外，它除了继续针对国内经济社会发展问题拟定、谋划新的指导意见外，还需要关注政策执行的效果，党的这种对政策效果的判断能力是党的执政能力的一个重要方面。在我国，中国共产党作为执政党，是国家的政治领导核心，执政党所关注的领域、关注的内容，往往成为国家政治生活的重要主题或重要方面。一个只管制定政策，而对政策执行效果漠不关心的政党，是不可能善于总结经验、吸取教训，进而完善自己的，也不太可能会发展出有自身特色的政策体系的。党的宗旨是全心全意为人民服务。科学地对公共政策评估，是体现我们党的宗旨的重要途径，也成为党的执政合法性的重要基础。事实上，对于政策评估的重视，是我们党的一贯传统。无论是革命战争年代抑或是和平建设时期，党都在坚守着“从群众中来，到群众中去”的工作方针，这为党及时了解政策执行效果提供了便利。也正依靠着脚踏实地、实事求是的工作作风，不断总结完善党的工作路线、政策方针，党才取得了革命的胜利和经济社会建设的巨大成就，为全国各族人民谋得巨大福祉。因此，必须重视政策评估，及时了解政策效果，做好政策的选择、调整、终结，进而提高运用政策工具的执政能力。要实现对政策的科学评估，除了对政策内容和精神要有充分的把握外，还需要有相应的政策评估机构和政策评估技术。对于评估技术，陈振明教授在其《公共政策分析》中将政策评估的模式或者路径分为八种：目标达成模式、附带效果模式、无目标模式、综合模式、顾客导向模式、利益相关者模式、经济模式和职业化模式。无论哪种模式都是不完美的，都存在一定的偏颇或者缺陷。政策评估应该针对不同的政策问题和达成的政策目标来选择不同的政策评估模式。目前，在国内较为常用的评估模式主要是目标达成模式和经济模式。这些评估模式，特别是目标达成模式和经济模式，党的各级组织掌握和运用的比较娴熟。在我国，各级党组织都建有自己的参谋咨询机构，如党的政策研究室、信息中心等，这些机构负责为党委决策提供决策信息、决策方案和参谋意见，同时，它们也是政策的重要评估机构。党的很多方针政策的初始方案大多是由这些参谋咨询机构提出，最终经由党委讨论通过，他们对政策效力会有自己的期待，对政策评估也会更加关注。

（四）促动政策终结的能力

公共问题是政策的逻辑起点。当公共问题被解决之后，或者因其他原因而发生改变，现行公共政策难以发挥实效的情况下，就面临着政策终结的问题。政策终结为新政策的制定和执行提供空间。一项无效的政策只会浪费公共资源，甚至于使政策问题变得更为复杂棘手。政策终结往往会面临着各种阻力，特别是该政策的既得利益者。因此，政策能否终结以及能否高效地顺利终结，将是对政策主体自身行为能力的一大考验。我们党是法定的权威政策主体，对政策终结负有政治责任。党在促动政策终结过程中的表现好坏，也是其执政能力强弱的重要体现。政策终结包括政策功能的终结、政策执行机构的终结、政策条款的废除和政策项目本身的终结。其中，宣布取消一项政策项目和宣布政策废除比较容易，这只是政策终结的表层现象。对于因政策而产生的机构组织和该政策过去所发挥的功能，则很难在短时间内终结。原因在于政策组织涉及人员安排、利益再分配问题，政策功能涉及集团利益的维护和保障问题。撤销组织，则意味着人员的分流和既有利益格局的再造，终止政策功能可能会受到政策获益者的反对。马克•丹尼尔斯认为往往需要“与强烈抵制政策终结的力量博弈，使其终结”[8]。对于政策终结，我们党有着丰富的经验。我国社会主义建设的历史，伴随着党的旧政策的不断终结和新政策的不断涌现。比较典型的是，党在十一届三中全会上作出的党和国家工作重心由阶级斗争向经济建设转移决定、改革开放政策和21世纪初制定的取消农业税政策等，都是在适应我国经济社会发展过程中，过去政策难以继续发挥作用的情况下，作出的重大战略部署，这些政策在现实中起着极其重要的作用，决定着我国经济社会发展方向和全国各族人民的前途命运。在这些政策的终结过程中，不可避免地会遇到阻力。面对政策终结的阻力，我们党充分发挥自己强有力的政治优势、组织力量和思想教育功能，始终坚守“人民利益至上”、“科学发展为本”的原则，逐步走出了一条自身独特的政策终结之路，表现出我们党强大的政策终结力量和非凡的执政能力。