乡村政策论文：乡村公共政策供给效用
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本文作者：黎昌珍叶大凤作者单位：广西大学公共管理学院
北部湾经济区农村经济、社会转型和发展的基本条件
农村，尤其是边远和偏远地区农村，由于远离人口、财富和权力中心，使其置身于经济和政治的边缘，普遍表现出贫穷、落后、封闭的特点，使农村地区被置于经济贫困的前沿。同时，由于边远和偏远山区的“碎、险、散、远”的自然属性，增大了山区开发的社会成本和经济成本，道路交通设施差，客观上“难达”及其空间距离的阻隔，使各种文化、信息、技术也难于落户山区。致使农村地区自然条件差和生存环境恶劣，这是农村地区贫困和落后的主要原因。山区生存环境恶劣，生态系统也比较脆弱，生态失调，灾害频发。因此，治理环境是减少灾害，保护环境的重要举措。而农村交通、供电、供水、通讯等基础设施建设，农村生态环境保护与污染治理都具有公共物品的特性，此类公共物品的提供，直接影响农村生存环境的改善和农民生活水平的提高，并最终影响农村可持续发展。
农村公共政策有效供给的途径
1稳妥、有序地推进县乡村基层政治体制改革
公共物品的供给不是市场决策的结果，而是政治决策的结果。农民对公共物品的需求和偏好不是通过价格机制传导的，而是通过政治程序转化为集体行动。公共政策最优供给的一个条件就是能否把个人真实偏好转化为公共决策的依据。也就是说，政府的决策应当体现农民的需求和意愿，使公共物品的供给、法规和政策体现农民的利益和要求。而我国在农村公共物品提供的过程中，由于村民自治体制的不完善，投票制度不发达、不健全，农民缺乏自己的社会组织等，偏好机制尚存在诸多问题，导致农民表达自己的需求和偏好的机会不多，渠道不通畅。由此，稳妥、有序地改革县乡村基层政治体制，不仅是现实实践的需要，而且也是历史唯物主义的基本要求。此项改革至少应在两个层面上展开:⑴直选乡(镇)村领导干部。从我国政治体制的实际出发，基层党的领导应由党员直选。直选不仅有利于人才的选拔，而且选出来的乡镇党委主要领导兼任人大领导，更能保证人大的真正代表性。县一级党委领导可由上级党委提名，由全县党员直选决定，并实行差额选择制。人大代表、政府领导则应全部直选。这样，可基本确保县乡村权力体系直接代表“三农”的利益。⑵建立农民的维权组织。广大农民对农村公共物品的公共决策缺少话语权。作为中国最大利益群体的农民缺少一个代表自己利益的组织———利益集团，广大农民不是以组织化的形态，而是一个个单独地面对一整套国家机器与社会各利益集团。长期以来，我国实行“重工轻农、重城抑乡、抽农补工”的非均衡发展战略，农民利益被置于无关紧要的地位，在政治资源的分配上存在城乡差别，农民参政议政不充分。其结果是一些强势利益集团，从自身利益出发，把持着社会公共事物决策的话语权，农民也就不能对政府的公共决策形成积极的参与和有效的影响。其结果是使得有关政策安排不能保证他们作为“最少受惠者的最大利益”，反而是不断地损害和剥夺他们的利益。因此，建立农民的维权组织，当“三农”利益遭受侵害时，农民可以依靠组织采取行动———制止甚至抵御。
2改革二元财政体制，逐步实现由国家财政向公共财政的转型
国家财政是国家直接掌握并控制着社会经济生活几乎所有方面。财政作为国家直接计划配置社会资源，表现为“满足实现国家自身职能的需要”而进行分配的手段。詹姆斯•布坎南敏锐地指出，国家不是抽象的，它在具体形态上就是由官员们组成的。他精辟地证明了，即使在民主条件下，官员们仍然是理性经济人，与市场中的人一样，追求自身利益的最大化。因此，政府也并不总是把社会利益的最大化看成是自己的政策目标。由于政府本身存在的生存、发展等根本问题以及财政状况等具体问题，政府行为有可能偏离社会公共利益，在约束范围内，政府及政府官员可以做任何最符合其偏好的事情。公共财政则不同，它以公共需要和公共物品为基石，通过民主体制表达偏好。公共财政以社会为目标，以社会需求为导向，能在最大限度上抵御官员财政。当代中国最紧迫的社会目标有3个:农村发展、环境保护和中西部发展［6］。公共财政指向社会目标，“三农”当然内涵其中。实现由国家财政向公共财政转型的保障条件，是财政的民主化。在这个意义上，公共财政在本质上就是民主财政，虽然它也会受到官员的扰动，但可以最大程度地避免这种情况。在这个转型的过程中，逐步终止二元财政体制的行为惯性，使财政支出逐步向“三农”倾斜。
3统筹城乡协调发展，提升农村和农民的发展能力
公共物品供给的受益原则要求每个人缴纳的税收应当与他消费公共物品时所获得的效用成正比。统筹城乡协调发展，旨在解决城乡发展的不协调问题，其内涵和重点是将促进城乡协调发展比。一直以来，在公共物品的提供上城乡有别，农村公共物品的供给在某些方面有失公平。阿马蒂亚•森从基本可行能力角度出发，认为基本能力平等的重要变量是基本可行能力，它涵盖了收入、效用、基本物品以外的多种因素(失业、缺医少药、缺乏教育以及遭受社会排斥等等)同样会影响个人处境和就可行能力而言的平等与不平等。并且，它更加深刻地洞察出人类的不平等状况，表明:在显著的程度上，就可行能力剥夺而言的“真实不平等”，比在收入、效用或基本物品等单一空间表现出来的不平等更加严重。由于处境劣势的配对效应，一种能力的不平等很可能进一步转化为其他可行能力的不平等［7］。城乡之间、城乡居民之间发展能力的差距是城乡差距不断扩大的原因，而相对收入差距的扩大加重了低收入人群的被剥夺感。而收入方面的相对剥夺可能导致能力方面的绝对剥夺，导致农民和农村地区游离于经济社会发展的主流之外，甚至丧失参与经济社会发展的能力和机会。工业化、城镇化的过程，必然会导致农民流动和就业空间的扩大、竞争压力的不断加大和农民发展能力的不适应迅速增强。加强农民发展能力建设，把促进农民全面自由的发展，作为促进生产方式改造的内容和统筹城乡发展的重要政策目标。以提升农村和农民的发展能力。
