风险社会论文：风险应对政策体系之建构

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本文作者：徐士林作者单位：连云港师范高等专科学校

我国应对危机的公共政策存在的主要问题

（一）危机预防措施不到位

虽然现代危机具有突发性和不确定性，但是造成危机的许多因素早已潜伏在日常生活之中，所以政府在制定公共政策时就要考虑到危机的存在和发生，要居安思危，未雨绸缪。政府在公共政策的制定、执行等各环节中都必须有危机意识，要强化现代危机的化解方案。从国外的经验来看，美国设立了联邦应急管理署，俄罗斯有直属于总统的紧急情况部，都有专门的机构来进行危机管理。而我国没有设置明确的部门或机构，也没有明确的分工，应对各种危机是各级政府部门的任务。在我国，虽然政府应急管理中已有了相关的处理危机的预案，但这些预案主要是针对危机发生时的处理，很少涉及危机预防方面的内容，危机预警系统还没有建立，因此，有必要在公共政策中体现应对危机的预警政策。

（二）公共政策评估缺乏危机化解的具体指标，监督不力

公共政策评估是公共政策系统的一个重要环节，可以了解公共政策执行后的绩效情况。而公共政策的评估要有一定的标准，目前，国内普遍运用陈振明提出的五大标准，即生产力标准、效益标准、效率标准、公正标准和政策回应度［5］，但该标准在实际评价时不太好操作。笔者认为，最好将评估标准量化，即将各标准具体化为指标来对公共政策的执行情况进行测量，但我国目前还没有建立起这样一套公认的指标体系。从西方有关公共政策的评估来看，它的政策评估之所以能在社会和政治生活中发挥重要的作用，很大程度上得益于评估指标的科学应用，但是西方的指标体系中也没有有关危机应对的指标。

（三）公共政策缺乏系统性

随着社会的发展，危机的种类、形式在不断发生变化，公共政策也要根据危机的变化而相应地进行调整，这样才能更好地应对危机。我国应对危机的公共政策主要表现为应急预案，并以法规的形式固定了下来，这样的公共政策虽具有普遍性，但这种单一的应急政策没有涉及危机预防、恢复、保障等方面内容，难以对危机进行综合治理；同时，应对危机不能只靠中央政府的统一指令，还要地方政府根据具体情况做出相应规定，中央与地方必须形成一个统一系统，而我国在应对危机时还缺乏综合协调部门；另外，根据现代危机的特点，尤其是现代危机全球化的趋势，公共政策要体现危机的全球意识，我国与其他国家之间要形成一个应对危机的国际体系。而我国的危机应对政策只考虑了本国本地区的情况，没有考虑国际环境以及与国际接轨的问题。

应对现代危机要构建公共政策系统

（一）预警政策系统

预防能大大地减少危机到来时的损失。虽然现代危机的发生有不确定性，但“现代化风险也有自身的逻辑”［1］33，也不是完全没有规律可循的。在预控、预防阶段做好政府危机管理工作，能够以最小的成本取得最大的收益。第一，要完备法律支撑体系。完备的法律支撑体系是预防危机的有效手段。政府在日常管理中要逐步完善相关法律法规，明确规定各级机关、部门在处理危机中的职责，真正做到应对危机时有法可依，树立危机意识。尤其要完善危机的预防政策，对如何预防危机做出详细规定，突出预防的重要性。第二，建立先进的信息收集制度。广泛而准确地收集信息对于危机应对十分重要。从发达国家的公共危机预警政策来看，政府大都配备了先进的信息化设备，先进的设备使政府能对危机做出更加快捷的反应。另外，要使政府能及时的预防，信息的真实、准确尤其重要。一般来讲，政府的危机预警政策要强调快速、准确、公开，而现代社会的信息复杂多变，需要先进的信息搜集手段作为保障，可以充分利用互联网，并以法律法规为支撑，培育良好的互联网环境。第三，建立公众的危机教育制度。政府平时要重视对民众危机意识的培养，并对民众进行经常性危机应对技能的培训，要广泛应用各种手段和设施来提高教育和培训的质量。另外也可以搞一些危机演习，增强公众的危机防范意识。

（二）应对政策系统

对现代危机的应对政策是公共政策系统构建的重中之重，对危机的应急管理已成为许多政府必做的工作。第一，建立政府负责的政策系统。我国应对危机应主要依靠政府，遵循在国务院统一领导下，设立专门的省、市政府应对危机的管理机构，各地方、各部门分级管理、分级响应，强化地方政府的“属地管理、就地消化”的能力，并促进各级政府机构的综合协调与合作，提高政府处置危机事件的质量。目前，我国主要是在部分经济发达的大中城市设置了专门的危机管理机构，并将危机管理作为政府的重要工作来抓，但是，我国中央政府仍无应急管理综合协调部门，广大中小城市和中西部地区也没有建立起常设性的、专门的应对危机的机构［6］。对于市一级的行政机构，要根据情况因地制宜地设置应急管理部门，从而使应急管理范围能辐射到县乃至乡村，以保障当前应急管理较弱的偏远农村能够满足最基本的应急保障需求［7］。第二，完善社会支持系统。应对现代危机要求多方协作、社会参与、特殊的政策和技术支持、强制性措施和专门性的行动，这都不是一般的常态管理所能够解决的，仅靠政府管理也是不够的，这就需要在政府指导下，积极培育和发展民众的社会支持系统，形成政府和社会共同应对危机的管理系统。社会支持系统可以由非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社会组织、利益团体等组成，政府应给予他们相应的扶持政策，充分发挥其在危机管理中的重要作用。建立健全应对危机的社会支持系统，在全社会形成合力，才能更好地应对现代危机。

（三）恢复政策系统

经历危机之后，人和物都会受到不同程度的冲击和影响，所以危机过后的恢复管理也是政府管理不可缺少的组成部分。危机一旦得到控制，政府制定的恢复政策的好坏对人们的影响很大。第一，科学评估制度。危机过后一般都会造成一定的损失，所以要建立一整套针对危机损失评估的具体指标体系，对危机造成的损失进行科学定量的统计与分析。只有科学评估损失，才能正确、及时地对损失予以补偿；同时，科学的评估也为确立重建思路和是否启动应急资金作为援助提供了参考。第二，补偿机制。建立危机补偿制度，明确补偿的原则和操作办法，对危机造成的损害进行科学合理的评价，并及时进行补偿。针对现代危机的特点，除了物质补偿外，在恢复政策中还要强调心理疏导，要加强危机中和危机后的心理辅导。危机过后的人们往往不知所措，心理很脆弱，这时有效的恢复政策对人们可以起到安抚的作用。

（四）保障政策系统

针对现代危机的特点，公共政策系统中还应包括应对危机所需的保障政策。第一，资源保障系统。危机到来时，需要人、财、物各方面的保障制度，包括人力保障、财力保障、救援物资保障、医疗卫生保障、交通运输保障、通讯保障、公共设施保障、防护保障、工程抢险装备和专业技术保障等，这些保障要在政策中予以明确、详细的规定，从而形成应对危机的有效协调和配合机制。第二，社会保障政策的配合。应对危机需要社会保障政策和配合。社会保障制度在应对危机，尤其是在危机恢复中发挥着重要作用。现代危机的不确定性和频繁性让这种常态的、制度性的保障更有必要。从目前来看，我国的社会保障制度尤其是农村的社会保障制度还有待完善，而农村也往往是政府危机管理的薄弱环节。社会保障制度的健全，会让人们在危机中、危机后得到切实的保障，并且这种保障具有延续性。