海洋公共政策的体制建设
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1公共政策理论模型及其探讨
1.1政策体制分析———政策分析的一种基本模型各利益集团在为不同利益竞争的过程就是各集团进行对话、妥协的过程，而政府在这个过程中就要充当利益协调人的角色，使得各方利益均衡。政府在这个过程中还要充当政策规则制定者的角色，政府必须要设定合理有效的竞争规则，使得各利益集团能够遵循这个规则从而获得一个有效的政策结果。在这个政策模型中，政府政策制定会倾向于影响力较大的集团，当A集团给政府施加压力大于B集团时，政府的政策就会偏向于A集团。当B集团政策压力开始加大时，政府政策开始向B偏移，最终可以在两个集团压力类似均衡是产生一个平衡点，形成一个新的均衡。也有系统论的观点认为，政策制定、执行及反馈的模型是一个政治化的系统模型，政策分析需要从政策制定的系统与环境之间的相互作用来对政策过程进行分析。政治系统模型认为政策是政治系统对外界压力做出的反应。政治系统模型把决策主体假定为政治系统，强调政治系统与环境之间的相互作用。系统的环境包括政治、经济、社会、文化等方面，公共政策就是政治系统与环境的各因素相互作用的一种反应。由以上分析可以看出，要分析我国的国家海洋政策，需要在静态和动态的结合、系统内部和系统外部的结合视角下进行。为此，本研究将在着重分析我国海洋政策体制的制度构成基础上，综合考虑当前我国面临的局势和外部环境，为构建和优化我国的海洋政策体制和制度做出基本的探索。
1.2国家海洋政策体制的一般特点海洋政策，是指一个国家为实现其海洋事业的发展目标、战略、方针或规划而制定的行动准则。制定海洋政策的目的在于有效地组织各种海上活动，协调国内有关海洋事业各部门之间的关系，正确处理海洋国际问题，维护本国的海洋权益，最有效地促进本国的海洋开发利用和国际合作。海洋政策通常以国家的立法、政府的法规和行政指令、事业规划等方式具体化、条理化和法制化，借以发挥其指导、协调和制约的作用。
1.2.1国家海洋政策具有专业性和特殊性海洋政策与其他一般公共政策相比，属于特定的行业政策，有着其特殊的指向性和专业性的特征。这是与海洋管理的特殊性紧密联系的。所谓海洋管理，是各级海洋行政主管部门代表政府履行的一项基本职责。因为其管理内容具有广泛性，又称为海洋综合管理，其核心内容包括：海域使用管理、海洋环境管理以及海洋权益管理，协调机制等。正如《中国海洋21世纪议程》关于海洋综合管理问题的定义：“海洋综合管理应从国家的海洋权益、海洋资源、海洋环境的整体利益出发，通过方针、政策、法规、区划、规划的制定和实施，以及组织协调、综合平衡有关产业部门和沿海地区在开发利用海洋中的关系，以达到维护海洋权益，合理开发海洋资源，保护海洋环境，促进海洋经济持续、稳定、协调发展的目的”。我国海洋管理的发展经历了一个逐步发展变化的历程。20世纪50—60年代，我国根据海洋资源的自然属性，按照各个行业自身的特点实行行业管理，实现了行业管理向海洋延伸，开始涉足海洋开发和管理。1963年，由29名海洋专家学者上书党中央和国家科委，建议加强中国的海洋工作。经第二届全国人大审批，1964年7月国家海洋局正式成立。改革开放后，经过80－90年代的管理机构建设，一是逐步建立了地方性的海洋管理机构；二是逐步完善了海洋渔业的管理、海洋港口和交通运输管理、海洋油气生产的管理及海盐生产的管理，涉海行业管理地位进一步加强；三是建立完善了国家海洋局的国家海洋行政管理体制，并基本建立海洋分级管理体制。到目前为止，我国现阶段海洋管理模式基本形成，主要是在中央一层由国家海洋局为总领，下设专门的地方海洋管理机构。管理特点上体现了海洋与渔业管理结合模式、国土资源管理机构模式和专职海洋行政管理三大特征。这种机构设置基本形成了我国海洋政策体制的基本架构。
1.2.2海洋政策具有国家性，存在国际化趋向海洋政策除了具有明显的专业性之外，有一个明显的特殊性还在于它的国际性以及与国际政治的高度关联性。所以，对于海洋政策的研究，从一开始就具备了国际法的视野和高度。1609年荷兰法学家H•格劳秀斯发表的《海洋自由论》是最早的从法律方面研究海洋政策的著作，它对以后的国际海洋法和海洋政策的发展产生了深远的影响。由于海洋中发生的各种自然现象不受国界限制，海洋的大部分属于公海，其中的资源是人类共同的财富。保护海洋环境，防止海洋自然灾害，分配、管理和开发公海的资源都是国际问题，与各海洋国家的利益有直接关系。海洋国家海洋政策中最重要的内容就是保护国家的海洋权益，即保护海洋渔业、海洋运输、海洋矿产资源等的利益以及领海、大陆架、经济区的权利和义务。同时，海洋国家基于各自的利害关系组成不同的集团。为了集团的利益签订共同遵守的协定、条约等方式的准则，形成集团的海洋政策。联合国大会曾就各国的海洋权益问题召开了3次国际海洋法会议，通过了《联合国海洋法公约》。公约对各国的海洋权益、领海、毗连区、大陆架、专属经济区的范围、权利和义务都做了规定，实际上是联合国的海洋政策。这样，当前有3种性质的海洋政策：国家的、集团的和联合国的。国家的海洋政策是一国基本的海洋政策，往往可以决定其对集团、联合国的海洋政策所采取的立场。为此，任何一个国家的海洋政策都不可能只局限于一个国家之内，而难以避免地要与其他国家的海洋权益和国际海洋组织发生关联。海洋事业包括海洋的生产、经济、军事、科学、服务活动和管理工作，以及与此有关的外交、法律方面的活动。这些活动互相渗透、互相制约、互相影响，形成海洋经济各个行业的发展政策、经营管理政策、技术政策，以及协调各种活动、行业间关系的跨行业、跨部门的政策。目前，各国海洋政策研究重点已从国际海洋法对国家海洋政策的影响转移到新海洋法制度下国家海洋政策在海洋管理中的作用。这就体现了海洋问题和海洋政策研究的国际化趋向。
2.中国海洋政策体制的基本构成
政策体制分析模型作为分析我国的海洋政策体制的基本工具，需要结合我国海洋管理职能机构的设置及其相互之间的关系来具体分析。本部分在分析我国海洋职能机构设置的基础上，旨在归纳出我国海洋政策体制的基本特点及其相关规律。利用政策体制过程模型，我们可以将政策分解成政策制定（也称政策中枢）、政策执行、政策分析（有的也称政策参谋）、政策评估及修正等几个部分。借助我国的国家海洋局的职能、机构等设置，我们可以了解到我国海洋政策的基本政策体制模型。
2.1我国海洋公共政策的制定公共政策制定又称公共政策决策，是公共政策过程的首要环节。它是针对某个政策问题而提出的一系列解决方案或计划，进而使其转化为政策规范的过程。公共政策的制定往往是由富有决策权的特定的机构和群体来负责，那个负责决策的机构或特殊角色往往被称为政策中枢。政策中枢机构主要负责领导整个决策机构的运作，通过帮助制定合理的政策方案、促进有效的政策执行、进行严密的政策监督和实施及时的政策评估来完善整个海洋政策系统，在整个政策机构中起到重要的作用。因此，研究一项政策的执行时，首先要研究该项公共政策的决策中枢的构成及其角色特点。海洋政策中枢机构主要负责领导整个决策机构的运作，通过帮助制定合理的政策方案、促进有效的政策执行、进行严密的政策监督和实施及时的政策评估来完善整个海洋政策系统，在整个政策机构中起到重要的作用。其次，公共政策制定具有动态性、指向性、系统性和前瞻性等特征。公共政策的制定非常重视一个系统的多环节的过程。一般来说，公共政策制定往往包括6个环节：问题、目标、备选方案、方案结果、权衡和合法化。只有这样一个完整的过程，并循环往复，组成一个连续性、开放性和闭合性结合的可回路系统，政策系统才能不断因应环境的变化，对自身政策进行不断的修正和调试，并不断做出调整和优化。海洋公共政策也同样有这样一个动态系统的多环节的过程。这个过程除了有我国海洋管理职能部门之外，也就是说除了海洋政策中枢机构的运转之外，还包含多种政策主体的参与，并在海洋管理和开发过程中发挥着各种各样的作用。
2.2我国海洋公共政策的执行政策执行机构主要任务是保证政策目标的实现。政策的执行是一个动态的过程，政策执行者通过组织机构，运用各种物质资源，经过宣传、协调、监控等各种互动，将政策观念化为具体的实际效果，从而实现政策目标。政策执行在整个政策系统中起着不可替代的作用。首先，只有通过政策执行才能检验政策正确与否；其次，只有通过政策执行，政策才能进行到下一步。政策执行的首要职能是要为政策实施做好准备，政策执行人员要在经费保障、人员需求等物质方面做好协调，也要在政策实施前对相关人员进行宣传、指导，保证政策执行后能产生较好结果；其次，要保证在政策执行过程中建立畅通的沟通渠道，要在上下级、政策执行人员之间以及执行人员与目标群众之间建立良好的沟通，保证政策目标受到理解与支持；最后，要做好政策执行的总结工作，如果政策执行没有达到预期的效果，就要对总结过程中出现的问题进行修正；政策执行成功进行总结，可以将优秀的经验借鉴到下次执行中去。我国海洋政策的执行也是一个复杂的多主体系统。但这个系统中最为关键的是我国政府的海洋行政管理职能部门，国家海洋局以及地方各级海洋行政机构。他们构成了我国主要的海洋公共政策执行力量。
2.3我国海洋公共政策咨询科学性和民主性是公共政策主要的追求目标，而这离不开政策的研究和咨询。对于政策研究和咨询，我们也往往把它称之为政策参谋。现代社会公共政策运作的实践中，政策研究和咨询存在于方方面面，也有着各种各样的方式。从政策研究和咨询的内容来看，有的是政策前瞻性研究，有的是政策过程中的同步研究，还有的是政策后评估性的研究。政策咨询机构是公共政策系统中的重要组成部分，通过对政策问题分析、政策未来的预测、对政策方案进行设计论证、反馈政策信息等一系列活动为公共决策提供咨询服务。海洋政策咨询系统主要是由现代政策研究组织以及各种专家、学者组成的子系统，通过集中专家们的集体智慧，运用科学的方法和技术，发现海洋政策的各种相关问题，及时提出政策建议；对海洋政策的发展提供科学的预测；在制定政策后对政策的具体实施进行评估，使其更具操作性。海洋政策咨询系统是海洋公共政策必不可缺的一个子系统，也是海洋公共政策科学化的一个必要组成部分。政策研究机构主要是通过其在所属领域的专业知识，对海洋管理、使用方面得出的相关研究，在其获取的数据资料的基础上，运用科学的方法技术，从而得出正确的预断，完善政策系统，指导各项工作的实践。从横向来看，海洋研究包括了海洋经济研究、海洋科技研究、海洋安全研究、海洋环境保护研究等与海洋事业发展相关的多个方面内容；从纵向来看，海洋研究是宏观政策系统中的一个环节，是政策制定与政策执行的先头部分，完善的决策研究能够为后面政策过程的进行提供良好的基础，通过研究得到的结果对海洋发展战略、方针、政策及法规提出合理的建议。
3.我国现行海洋公共政策的基本特征
我国的海洋政策体制作为调整我国海洋管理方面的主要行政依据，是我国海洋行政管理体制的基本产物。由此，基于我国海洋政策体制特征的基础，我国的海洋公共政策也呈现出以下特点。
（1）自成系统。从政策制定的纵向来说，政策系统中囊括了政策制定、政策执行、政策咨询、政策研究以及政策评估一系列相关机构，从政策制定的横向来看，政策系统又包含了海洋经济政策、海洋科技政策、海洋环保政策、海洋安全等各个方面。政策系统内的各个部门、各个机构都能各自承担相应的责任，为海洋发展采取相应的行动。
（2）开放性不够。在整个政策过程中，决策系统较为封闭，缺少相应的参与机制，政策系统在政策发展的过程中占据着主导地位，从而忽视了公民、利益团体或其他组织的参与。海洋政策作为公共政策的其中一方面，具有公共性的要求，因此政策过程需要将公民、公共组织纳入政策制定、政策执行、政策咨询以及政策评估的各个环节中来，发挥他们在决策系统中应有的作用，成为政策系统中的一部分。
（3）专业分化程度不高。政策系统中包括了政府组织、事业单位以及企业在内的一系列机构，彼此之间就政策目标相互串联，各组织之间相互依赖，缺乏组织自身的独立性，受到其他组织的影响，责任、分工不明确，没有完全发挥本组织的功能作用。政、事、企单位之间应建立明确的职责范围，各自在相关专业领域发挥作用，完成各自的岗位责任。
（4）外部回应性方面不够。政策组织没有对组织外部公民以及相关组织的需求和意见做及时的回应，在政策过程中，具有较强的主导性。政策过程中应包含政策组织、公民、智囊团、利益团体等相关主体，他们有权对政策过程中的各项问题提出意见及质疑，政策组织有义务对其做出回应，尤其是当前面临的许多环保问题。政策系统需要建立和完善决策的回应性机制，强化决策过程中与公众互动回应的新模式，从而解决决策系统对外部回应的缺失问题。
4.我国海洋政策体制存在的问题和挑战
以海洋管理机构和决策体制为主体的政策体制，对于政策执行来说是非常有利的，执行力强，管理效率可控并易于评估。但另一方面，由于其相对的系统封闭性，使我国的海洋政策体制在应对非传统的管理问题时，难免受到各方面的掣肘。尤其是当前海洋污染加重。渔业资源开发过度。海岸侵蚀加剧、海洋生态系统被破坏、国家的海洋权益面临挑战的情况下，我国的海洋政策体制更是从政策制度、政策执行、政策评估、政策咨询等多方面、多环节都面临着问题。总结起来看，我国海洋公共政策体制主要存在着如下问题和挑战。
（1）封闭性的海洋政策体制存在着对环境回应性不足的挑战。有专家认为，虽然海洋管理被称为是综合管理，但海洋政策的综合性却远远不够。我国尚缺乏一套适合我国国情的海洋管理工作的理论体系，没有形成一套整体有序、动态权变的工作系统。导致我国海洋政策体制的效能还不能适应变化万端的形势需要，还不能适应我国海洋实力和地位需要崛起的战略发展需要，还不能适应海洋政策决策的民主化和科学化的需要，需要我们从内在系统到要素整合等各个环节都进行提升和改造。
（2）功能欠缺的海洋政策研究咨询不足以适应决策科学化的形势需要。虽然我国海洋管理部门对海洋政策的研究咨询工作的重视程度在不断提高，然而，相对于当前日益复杂的海洋问题、日益繁重的海洋管理和日益重要的海洋决策需求来说，这个封闭系统内的海洋政策研究咨询系统还是远远不够的。
（3）海洋政策评估制度的建设还未提上日程。要使政策有效地解决问题，不断满足社会的有效管理需求，对公共政策进行制度化的评估和修正是公共政策中的一个必要环节，也是公共政策生命周期的一个关键议程。从实践情况来看，我国的海洋政策体制和系统中还没有对政策评估给予相应的重视。
5优化我国海洋政策体制的对策建议
针对我国海洋政策体制存在的问题和面临的挑战，笔者认为，需要从改造其内部结构入手，提升其组织功能；同时辅以加大投入，理顺出口，优化环境等措施，全面系统地提升和优化我国的海洋政策决策体制和执行回馈系统，从而实现我国海洋公共政策的质量优化和海洋行政管理效能的有效提升。具体而言，我国海洋政策体制的优化途径主要有以下几个方面。
5.1建立综合化、开放性、科学化的海洋政策决策体制结合海洋管理政策的综合性、关联性、政治性等特点，针对我国海洋政策体制的系统性、封闭性、零散性等弊端，笔者认为，要从优化我国现行海洋政策体制入手，建立一个具有较高开放性、综合化、科学化的海洋政策决策体制。
（1）要建立综合化的海洋政策决策体制。海洋资源是丰富多样的，海洋发展也是无穷尽的，因此，综合性国家海洋政策必须是全方位的，它应该在指导海洋事业综合发展的同时兼顾海洋法律、海洋各部门行动。要改变传统海洋政策中以各行业政策为主体，彼此各自为政，缺乏协调，相互冲突的海洋管理政策模式；改变海洋政策存在的层次低、效力低，执行失效等问题。综合化的海洋政策决策体制意味着要在明确海洋管理的价值取向的基础上，对海洋政策的制定做出一个全面的战略框架，从而实现我国海洋方面的综合管理。
（2）增强我国海洋政策体制的开放性。要建立来自社会各界及广大公民的民主参与机制，要完善跨部门、跨地域乃至跨地区及国家的磋商机制，保证利益矛盾和纠纷在开放性的决策体制中得到协调。
（3）建立科学化的决策体制。这就意味着要完善专业化的决策体制和外围决策支持系统，要大力提高决策者的能力和素质，建立高智能化的决策模拟系统，提高决策预测能力和应变能力，全面地提高海洋政策体制机制的科学化和合理化，全面提升决策体制的效能。
5.2建设和优化我国海洋政策研究咨询系统研究是决策的前提。研究咨询的质量直接影响到决策能力和决策质量。我国海洋政策研究咨询系统重点涉及我国海洋公共政策研究、咨询（机构、部门及人员）的职责、职能及其管理体制、机制以及他们的研究成果、研究成效等。一个有效的海洋政策咨询系统，不仅能及时发现海洋政策问题，而且能针对问题预测海洋政策，并提出海洋政策的规划、方案以及储备性的应对预案，从而使海洋政策制定者处于主动，使海洋政策作为一项工作，有效地满足海洋管理和国家发展的战略需要。笔者认为有必要从以下几个方面入手进行改革，以建立一个功能齐全、具有谋划能力的决策咨询体系。
（1）加强海洋政策研究机构的建设和人才的培养，大力发展海洋政策研究咨询事业。机构的建设和人才的培养往往是一项事业发展的基础，其过程比较漫长，国家有关部门除了自身加强投入之外，还可以出台一些激励措施，引导和激励社会民间力量的参与。
（2）加强海洋政策信息的开放性，为政策研究和咨询提供较好的知识和信息条件。我国信息系统的建设较为落后，只有特定的咨询机构才能获得传统的数据统计、内部资料和各地方的统计报告来获取数据，而其他的机构却无从得到。即便得到也已经非常滞后。政府信息系统的公开程度不够健全，导致许多信息存在保密性，但这些信息往往又是非常关键的，对政策的制定起着决定性的作用，妨碍了专家对政策的正确分析，做出的政策建议往往具有片面性。从这个意义上讲，海洋管理部门较好地实行政务公开，较大程度上能为政策研究和咨询的优化发挥作用和贡献。
（3）建立开放竞争的海洋政策研究咨询机制，使海洋政策的研究咨询主体多元化、多背景化，提倡海洋政策研究咨询的独立性和自主性。这样有利于海洋政策研究咨询的非部门化，对克服政策利益化、利益部门化的趋向能起到一定的遏制作用。
5.3建立和完善我国海洋政策评估及修正系统政策评估和修正是政策循环过程中不可缺少的环节，尤其是在外部环境和内部变革发生剧烈的时候，公共政策系统要与外部变革相适应，政策评估和修正的功能需求就越强烈。为此，我们需要站在时代需要的高度，建立和完善我国的海洋政策评估及修正系统。
（1）提高对评估工作及其意义的认识。海洋战略是我国崛起战略中的一个组成部分，海洋政策作为实现海洋事业发展和海洋管理的重要部分，海洋政策评估是保证海洋政策得以有效运行的重要方面。为此，必须要建立完善的政策评估和监控体系，随时随地对海洋政策进行科学的制定、执行、监控和评估。
（2）建立相对独立的评估组织体系。要建立一些独立的、具有自主性的评估组织，政策评估组织中，组织内的成员要对海洋相关信息及知识具有相当程度的见解，并且在组织内形成一个自由讨论的氛围，能够对海洋政策的评估给出建设性意见。
（3）建立政策评估信息系统。政策信息是进行政策评估的必要组成部分。只有掌握了大量的信息，才能对政策进行有效的评估。由于我国的特殊性，许多信息只有通过内部才能够交流，这样就要求政府开放对政策评估的相关信息，尽可能的信息公开，保证政策评估的顺利进行。最后，要把政策评估和新政策的制定结合起来，使其形成一个有机的闭合循环，使政策评估和政策创新结合在一起，从而实现错误政策的修正和政策创新，提高、优化政策质量和政策执行力。
作者：胡仙芝陈洁李雪程传周单位：国家行政学院科研部国家海洋局海洋咨询中心北京航空航天大学公共管理学院
