公共政策与科技创新的关联

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一、地方政府公共政策及其有关问题综述

（一）何为公共政策

美国戴维•伊斯顿(DavidEaston)把公共政策概括成“对全社会的价值作权威的分配”；拉斯维尔(H．Lasswell)和卡普兰(A．Kplan)(1970)把公共政策界定为“一种含有目标、价值与策略的大型计划”，政策的三要素是目标、策略和价值；伍启元认为公共政策是政府所采取的对公私行动的指引；陈振明在《政策科学》一书中定义政策是国家机关、政党或其他政治团体在特定的时期为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例的总称。宁骚把公共政策定义归纳为：公共政策是公共权力机关通过政治过程选择和制定的解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案。除了上述定义以外，还有一些学者就公共政策这一概念提出了一些观点，在此不一一赘述。对比中外学者对公共政策的理解我们发现，中国学者对公共政策这一概念的表述较为清晰准确，且在主体方面，比较一致地认为主体是政府。笔者认为，公共政策是政府、执政党或其他社会公共权威部门，在特定时期为解决公共问题所采取的政策、选择，立法和司法机关所制定的法规中通常会包含这些执政原则，并产生广泛而深远的后果。

（二）为何要运用公共政策

1、市场经济发展需要政府适当干预自从亚当•斯密提出“看不见的手”理论以来，市场机制在很长一段时期里被认为是调节经济运行的最有效的机制，市场竞争可以促进资源优化配置。然而“看不见的手”并非万能，经济生活中广泛存在着市场无法解决的问题，在经济学中这被称为“市场失灵”。政府在为适应市场经济的需要而转换职能的过程中，一个重要的作用就是在遵守市场经济规律的前提下，进行机制设计并监督其运行。这些机制的实行，主要依靠自下而上的市场经济活动。因此，地方政府将发挥着越来越重大的作用。

2、实现社会公平与效率需要公共政策实现公平是人们一种久远的价值祈求和生活理念，人类无时无刻不在期盼和追求社会公平与和谐。由于各地区经济发展及资源分配状况不均，贫富差距悬殊，这就需要政府通过制定一系列公共政策来缩小地区间贫富差异，达到整个社会的公平。效率（efficiency）亦称效益，最初是经济学的一个概念，是指投入（代价、成本）与产出（收益、收入）之间的比率。早在19世纪，功利主义法学派就提出，政府的主要职责就是通过避苦求乐来增进社会幸福，“最大多数人的幸福乃是判断是非的标准”，政府公共政策的制定很大方面是为了达到这样的目标。在西方国家的政策实践中，虽然没有将效率最为最高标准，但在一定程度上也考虑了效益的要求。例如，自20世纪70年代以来，西方国家普遍采取削减社会福利开支、改革税制等一系列的“劫富济贫”的制度和政策措施，就是这种目标价值的体现。

3、公共政策与法相比有其优点与法相比，政策具有灵活性的特点，这一特点使其在社会调控机制中占有一席之地。尤其对于转型时期的国家和社会来讲，政策甚至发挥着比法更重要的功能，因为这一时期的很多事务都处于实验的阶段（包括立法），因而不可避免地具有易变性，而法是相对稳定的，如果用其来调整，则易禁锢社会的发展，此时，政策便因其灵活性而成为社会调控的重要手段。从微软拆分案可以看到，美国政府虽然搬出了《反垄断法》来制约微软，但其对微软所作的控诉未免太过牵强，最后还是凭借政府了的威严，运用“看得见的手”强制微软解除捆绑销售的行为。可见，与事后救济的《反垄断法》相比，政府政策对市场的调控更及时、更有效。

（三）如何运用公共政策

在某些国家，公共政策是一种司法视角下的法的渊源，作为法官判决理由的材料来源。我国虽未正式承认公共政策可作为法的渊源直接运用到法官判决中，但也普遍运用以下两种方式使公共政策成为法官判决的理由：其一，政策被规定为法，直接成为法官判案的依据。例如，我国宪法中的许多内容就是国家政策的体现，而宪法作为我国法律体系中根本大法，其他法律的制定必须遵照宪法，不得与宪法相抵触，这使得其他法律也贯彻了国家政策。其二，当法没有明确规定时，可以援引国家政策来判案。我国《民法通则》第6条规定：民事活动必须遵循法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。这一规定为我国司法实践中法官依据国家政策判决案件提供了法律依据。

二、影响科技创新的相关政府公共政策

发达国家的相关公共政策主要涉及高新技术园区立法、对高新企业的财政支持政策，税收优惠政策，信贷优惠政策，风险投资支持政策等方面。除此之外，各国还制定了有关专利保护、技术转移等方面的特殊法案，以此来促进国家科技创新与发展。在财政支持政策方面，各国也有许多不同做法，有的是直接的研究开发投入支持，有的国家是利用财政补贴的方式，还有的国家把财政支持的重点放在基础设施的建设上。在中央的带动下，我国各地政府也纷纷制定了促进地区科技发展的政策，从健全法律法规方面、财政税收方面、信息服务方面和创新支持方面等等角度，促进国家科技创新与发展。从微软拆分案中不难看到，政府在国家的科技创新中确实发挥着重大作用，正应了中国一句俗语“成也萧何败也萧何”。科技创新是增强一国综合实力的源动力，而政府作为国家的管理者，必然要对科技创新进行一定的干预，以确保科技创新的结果既能对外为本国带来福利又能够对内维持国内市场经济秩序的有效运行。

作者：曾俊芳林艺玲单位：福建师范大学法学院