公共政策下的人口市民化分析

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一、前言

党的十八大报告中强调，我国现阶段要深入改革现行的户籍体制，促进农业转移人口实现有序市民化。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，要从国情出发，推进农业转移人口市民化，我国农业转移人口市民化的总体目标是：总量平稳递增，布局合理均衡，服务均等，社会融合顺畅。

（一）研究方法本文利用公共政策学、公共经济学、公共管理、人口学等学科中的的知识，采用多种分析方法，系统研究我省农业转移人口市民化问题。在研究方法上，主要采取实证分析法、入户调查法、文献资料分析法、比较分析法等。在撰写本篇论文的过程中，作者曾先后赴郑州、许昌、周口、平顶山、南阳5地区进行实地调查，了解我省域内农业转移人口市民化工作历史演进及发展现状，获得第一手调研材料。在此基础上，进一步对河南省农业转移人口市民化工作开展中的各种因素进行综合分析。

（二）研究意义目前，河南省内众多农业转移人口正遭受着土地政策、教育政策、社会保障政策等的较大排斥，农业转移人口市民化之路举步维艰。因此，河南省在应对农业转移人口市民化的进程中，面对众多农业转移人口市民化工作中对各项公共政策的需求，要高效率地增加相应的公共政策供给，并逐渐缩减这些需求与供给之间的距离，并为供求均衡地实现提供良好的制度环境的保障，促进农业转移人口更好地融入城市。在河南省农业转移人口市民化有序推进这一进程中，政府要发挥积极地主导作用，各级政府应是强有力的推进者与主导者。因为农业转移人口市民化不仅仅是简单地实现农业转移人口地域与身份的转变，而是让其能与城市市民同等地享受到“市民待遇”———同等的城市公共服务、就业、教育、养老、医疗服务等。由此我们可以说，农业转移人口市民化在依靠市场这只“看不见的手”来自动调节的同时，还应该依靠政府这只“看得见的手”来进行推进。如进一步深入推进入户积分制度等。本研究具有重要的理论意义与实践价值。

1.本研究可为河南省委、省政府及有关单位根据我省实际情况采取因地制宜、分类推进的措施进一步整合社会资源，实施具有前瞻性、可操作的政策性、制度性手段来做好推进我省农业转移人口市民化工作提供参考。

2.对本选题的深入探讨有助于我省域内各级政府合法性与公信力的提升，增强地方的吸引力和市场要素的凝聚力，对于推进我省新型城镇化、城乡一体化、城乡公共服务均等化等均有着重要的意义。

3.河南省是一个农业人口大省，研究河南省的农业转移人口市民化问题在全国范围来讲都有着较强的代表性。因此，深入剖析和探讨河南农业转移人口市民化问题，对我国其他省份和地区也有着积极的意义。

二、农业转移人口市民化的解读

具体来讲，农业转移人口市民化是指伴随着城镇化与工业化的进程，大量原来在农村地区从事生产和生活的农民渐渐离开农村和脱离农业劳动，向城市迁移并在城市中居住和生活，从事一些非农业劳动活动，并逐步融入城市生活中转化为城市居民。农业转移人口除了简单的实现了职业的转化和地域的转移之外，还要重点注重以下二点。

（一）身份转变。农业转移人口在身份上能够享有与转入城市的市民同等的权利和身份，尤其是教育权、居留权与选举权等。农业转移人口可以获得转入地的市民身份，并可以享受到当地城市的公共资源和公共服务。

（二）思想观念的转变。农业转移人口在思想观念、意识形态上逐渐城市化，要逐步破除转出地中传统的基于地域、血缘、姻亲建立起来的原有的习俗和行事准则，真正的在思想观念上融入所在地，从而最终实现从转入地的农民向城市社会中的市民这一转变。农业转移人口的市民化是“空间和地域的市民化”，更是“人的市民化”。而实现“人的市民化”的关键取决于农业转移人口彻底地融入城市社会，从而展现出和城市市民基本一致的身份地位、思想观念、生活方式与文化素养。实际上，从中央政府至各级地方政府，持续地推进与农业转移人口市民化工作高度相关的土地政策、教育政策、社会保障政策等诸多方面的改革均有着不可小觑的作用。

三、土地政策

土地政策是一项根本性的社会治理政策之一。农业转移人口市民化进程中的一个不容回避和忽视的问题即是土地政策的改革。河南省农业转移人口市民化工作中需更深层次地深化改革现行的土地政策，使得我省的农业转移人口获得较多的选择机会，实现众多农业转移人口的“市民化之梦”，也使我国的城镇化方式逐渐从“数量增加”向“质量提升”转变。目前，河南省城镇化进程中存在的一个较大的问题即土地城镇化的速度要快于人口城镇化的速度。根据作者在调研中所了解到的一些情况可得出，各级政府可以考虑构建将本地的农业转移人口转入的数量与新增农用地转建设用地计划指标进行挂钩，从而缓解各级政府为农业转移人口提供住所所需要的建设用地，并对该项工作实施监督和管控。鉴于此，我们可以考虑根据各地区农业转移人口市民化的程度及比率，为了缓解农业转移人口的住房用地这一较为棘手的问题，可以每年增加一部分用地指标，实现吸纳农业转移人口进入城市居住规模与接纳地用于建设用地规模成正比，构建二者之间的“挂钩”机制。农业转移人口在获取原户籍所在地失去土地的国家补偿的同时，使农业转移人口尽快在转入地获得住所。这可以在一定程度上缓解农业转移人口的住房问题。此外，各级政府还要注意采取多样化的农村宅基地流转形式，在使我省农业转移人口“离地上楼”的同时，还要确保使农业转移人口在市民化进程当中得到真真切切的实惠。

四、教育公平政策

我国现阶段新型城镇化的本质，即是经由农业转移人口的能力和素养的提升，同时破除现有体制机制障碍，促进农业转移人口市民化的全面发展。人口的市民化是现阶段我国城镇化的核心工作。农业转移人口及其子女的教育问题已然成为当今社会的一项突出的社会问题。农业转移人口市民化并非单单是一代人的事，而农业转移人口的子女能否在转入地顺利地入学接受教育也是很重要的一项内容。众所周知，教育是一个后期效应很明显的事，基础教育更是人所获得发展所必须享有的一项基本的权利。但是，由于当前农业转移人口大多无法取得转入所在地的城镇户口，导致其子女在流入地不能正常入学，或者由于昂贵的借读费而不能顺利入学。农业转移人口的子女如果能获得跟城市市民大致相同的教育环境与教育条件，接受文化教育，这将有助于农业转移人口和其子女在职业和社会地位方面获得向上流动的机会。显然，这对于整个农业转移人口的家庭都有着十分重要的意义。在教育方面，一方面，各级流入地政府要增加有关农业转移人口子女教育资源方面的相关预算和具体的财政投入，创造条件使农业转移人口子女能获得平等的义务教育权利和待遇。另一方面，我们要将长期在城镇居住生活的农业转移人口子女，按居住地给予城镇居民子女相同的义务教育，安排他们顺利进入学校读书。学校要将农民工子女与城市学生统一管理、统一编班、统一教学、统一安排活动，在评优奖励、入队入团、课外活动等方面与城市学生一视同仁；注重因材施教，加强对农民工子女良好学习、生活习惯的养成教育。如近些年来，河南省许昌市先后出台了推进农业转移人口子女接受教育的若干条具体措施，以提高农业转移人口子女受教育的质量，这些措施在确保农业转移人员子女平等接受教育方面取得了一定的成绩。此外，在建立健全农业转移人口子女受教育制度方面，持续探索推行异地升学考试制度，解决农业转移人口子女的教育、升学问题。

五、社会保障政策

现今，我国施行的社会保障政策因区域、城市或农村、社会身份、工作单位的差异而有所不同。目前，河南省域内也较难确立统一的社会保障相关制度，农业转移人口的社会保障工作更是任重道远。在农业转移人口市民化的社会保障政策方面，首先，我们要厘清各级地方政府与中央政府在社会保障工作方面的各自的责任和分工，同时予以各责任主体相对应的财权。如将农业转移人口就业保障、住所保障划归为各级地方政府来承担，将医保和养老保险确定为地方政府与中央政府来共同承担。其次，鼓励各地方政府“因地制宜”地做好所需要担负的社会保障内容，即基于本区域内的的实际情况来制定针对性强、可操作性和可控性高的社会保障政策；对于地方政府和中央共同承担的社会保障项目，则由中央政府担负需要全国统一的社会保障事项，在此基础上，地方政府也要逐步担负其针对农业转移人口的社会保障中的部分内容；对于中央需要承担的社会保障内容，则要注意逐步破除当前碎片化的社会保障政策，从而确立起在全国区域内的覆盖面广而又城乡统一的社会保障政策体系。最后，河南省要探索将农业转移人口纳入至流入所在城市的统一的医疗保险、养老保险、低保和城镇住房保障体系等社会保障政策覆盖范围之内，为我省农业转移人口提供与城镇居民相同的社会保障政策。

六、结束语

农业转移人口市民化问题已成为我国现代社会当中的一个引人关注的热点问题。结合国家和我省现阶段的实际情况，要做到“有序推进”这一过程是任重而道远的。河南省内的各级政府在推进农业转移人口市民化工作中有着不可推卸的责任，如何根据河南省域内特定的省情和民情，因地制宜，分类推进，做好农业转移人口逐步市民化工作将是我省今后一段时期面临的一个重要课题。河南省农业转移人口市民化问题是一个涉及多方主体的一项系统工程，这一过程中遭遇着一些列的掣肘和困局，破解这些掣肘与困局，需要增加相应的公共政策的供给，深入推进各类制度改革，确保我省农业转移人口市民化工作有序突进。此外，为了达到预期效果，还必须增加财政投入、推进公共服务均等化、加强转移人员素质的提升等工作。因此，我们要鼓励各级政府从公共政策的角度来进行分析和评估，力争早日解决农业转移人口市民化问题。该问题的解决，对于推进河南省城镇化建设的步伐，维护社会稳定和实现产业结构的升级均有着重要的理论意义和现实意义。

作者：古桂琴单位：许昌学院法政学院