少数民族地区公共政策论文
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一、国内外学者对公共政策执行的概念界定
国外学者对公共政策执行概念的界定主要分为两类，一类是重视公共政策作为行动指南的指导作用，认为政策执行的关键在于政策执行机关如何采取政策行动，以美国学者爱德华兹为主。另一类认为政策能否顺利执行，关键在于政策执行机构的作用。以美国著名政治学家戴伊为主。国内学者对公共政策执行概念的界定主要有三类，第一类是列举描述性定义，公共政策执行可视为一种动态政策付诸实施的有组织的过程，执行的机关与人员运用各种政策资源，采取解释、宣传、实施等行动，扮演管理角色，进行适当裁量，建立合理可行的规则，应用协商化解冲突，期以成就某特殊的政策目标。第二类是结构性定义，强调政策执行在公共政策系统中的位置，是将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的唯一途径。第三类是规范性定义，公共政策执行是遵循政策指令所进行的变革，是将一种政策付诸实施的所有行动的总和。
1.政策本身的影响。一项政策的顺利实施，取决于政策本身是否科学合理。政策的科学性、合理性、连续性和稳定性都影响着政策执行的效果。少数民族地区政府在制定和执行公共政策时，需考虑民族地区各政策的可持续配套匹配的问题，以自然资源开发利用的整体性和可持续发展的理念，整合少数民族地区的地理环境、社会构成等方面的因素，完善规划能力，重视政策的系统性、连续性和稳定性，避免政策执行成本高、内耗大及政策资源浪费的现象。
2.政策执行主体的影响。政策执行主体包括政策执行机构和政策执行人员。健全的组织机构和较高素质的执行人员是对政策执行质量具有重要的影响作用。首先，合理的政策执行组织机构，高素质政策执行人员，健全的政策执行监控机制是影响政策执行效果的重要因素。政策执行组织机构的合理设置有助于政策执行时避免多头领导、事权冲突的现象发生。政策的落实需要监控机制的辅助，明确政策执行人员的权利与责任，矫正政策执行附加和歪曲式的执行方式，促使政策达到应有的效果。当前在少数民族地区，缺少当地的少数民族公务员，导致在执行政策过程中表现出更多的随意性，很难做到因地制宜，因时制宜的执行公共政策。
3.政策执行环境的影响。公共政策执行的环境是公共政策执行的基础，良好的政策环境是政策实现最终目标、取得最大绩效的前提。我国少数民族文化多样，极具地域特色，每个少数民族都有其特有的宗教文化传统，这样以民族地区政治、经济、民族意识为基础的文化环境是制约政策执行的重要因素。首先，民族意识可以强化民族内部的认同、整合以及民族间的差异，发挥规范功能，以禁忌的方式警戒着对社会的越轨行为，虽不具有法律强制力，但这种约束力和控制力具有原始性，其作用毫不逊色于国家法律法规，可以促进少数民族之间和与汉族间的利益调整要求。其次，宗教信仰对公共政策执行具有双面作用，它既可以通过心理调节、行为规范、价值导向、群体整合和社会控制等功能促进社会稳定，从而推动公共政策执行的有效性。也可以通过宗教狂热、排斥异己和政治斗争等活动破坏社会稳定，对公共政策执行产生消极作用。因此，政府要充分考虑到少数民族地区的文化传统、风俗习惯、宗教信仰等特殊因素，充分利用有积极作用的民族文化因素和结合民族地区特殊的文化环境来制定和执行公共政策，完善少数民族地区公共政策执行体系。
4.政策目标群体的影响。在公共政策的制定和执行中，目标群体的态度对于公共政策能否达到预期目标有着重要的影响。首先，政策受众的认知程度影响政策执行，目标群体理解、接受、遵从公共政策的程度是决定政策有效性的关键性因素之一。一项政策需要解决的问题就是对利益的选择、分配和落实，因而政策执行过程中不可避免的会出现一些人受益和一些人的利益受损。那么获得利益较少者或利益受损者会对政策执行持消极态度，甚至产生抵制情绪，而既得利益者和潜在既得利益者就会积极响应，支持政策。其次，政策受众行为可调节度影响政策执行，在民族文化价值观念的指导下，一项政策如果能被当地文化价值观念接受，那么它的执行就相对顺利有效。反之，一项政策如果和当地民族文化价值观念相矛盾和冲突，使目标群体产生了被侵害和剥夺的感觉，那么它就难以得到目标群体的认可，执行起来举步维艰。最后，政策受众的数量影响政策执行，如目标群体数量少，群体明晰，就便于政策执行；相反如果目标群体庞大，构成复杂，就会制约政策执行，尤其是目标群体认同低的政策执行起来就更为困难。
三、少数民族地区公共政策执行的发展方向
1.注重民族文化氛围营造，创设良好的政策运行环境。少数民族文化是少数民族通过长期的实践生活而积淀形成的少数民族社会意识形态、行为方式等方面的真实反映，包括精神文化、物质文化、行为文化以及言语文化的各个层面，具有复杂性和特殊性，它对民族地区公共政策执行过程中的环境、认知、执行效果等均有着重要影响。挖掘少数民族文化阻碍公共政策执行的要素，对分析少数民族文化导致的公共政策失灵，寻找减少少数民族文化阻碍政策执行力度的途径，充分认识到少数民族文化，明确少数民族文化对少数民族群众的指导作用，注重少数民族特殊的生活环境与生活习惯，将其融入到政策执行中才能更好的在民族地区有效地执行公共政策。
2.科学制定政策方案，奠定政策执行基础。由于历史原因，各民族的经济、文化发展不平衡产生了复杂多样的利益需求，应该因地制宜地制定有针对性、有层次的公共政策和相配套措施，提升民族自治地方公共政策执行者的执行素质和能力，把尊重群众文化意愿、实现群众利益、维护群众权利作为根本前提，要尊重少数民族习惯，充分理解民族同胞情感，为民族地区创造精神愉快、社会和谐的人文环境。其次，保证政策执行与执行程序的合法化保证、规范化操作、民主化选择，还需要民族地区公共政策执行者在日常工作中时刻关注民生需要，注重下属和整个组织的实际执行能力，并自觉遵守和约束公共政策执行行为，制定严格奖惩制度，通过物质和精神上的激励，褒奖良好执行力的行为，惩处执行偏差的做法，赢取公共政策目标群体的认同感。最后，提升民族自治地方公共政策执行者的执行能力，主要涉及民族自治地方公共政策执行者的决策素质和能力、公共政策理解能力、公共政策执行创新能力以及公共政策贯彻执行能力等，以其素质和能力的提升来提高民族自治地方公共政策有效执行程度，赢得公民的信任和支持。
3.推动公众参与，提升受众的政策认同度。各个少数民族地区都有各自的信仰、风俗习惯、文化价值观念，要使公共政策被当地居民接受，自觉执行公共政策并使民族文化成为政策系统的推进剂就需要在制定的过程中广泛接受当地公众建议，考虑公众参与动机与愿望，提升对政策的认同度。通过公众参与使得当地公民充分表达意见和建议，政策执行人员也对政策问题进行了解和总结，在一种良好沟通下制定科学合理的公共政策，如培养少数民族地区公民的民主政治行为能力，提高其参与公共政策的技能，增强公众参与公共政策过程的实际能力，使得公民通过公众参与保护和实现自己的合法权益，会为公民的政策参与提供经济基础和智力支持，扩大公众参与的物质基础，提升公民对政策执行的认同度。
4.合理统筹政策资源，为政策执行提供人才保障。在政策执行的过程中，人力、物力、信息、财力资源均是不可或缺的，在民族地区因其政策实行的特殊性和复杂性，需要发挥政策资源的个体作用和整体效应，合理统筹政策资源推动民族地区政策顺利实施。要重视政策执行者队伍建设，为政策执行奠定组织保障，加强对政策执行人员的培训，强化责任意识，更新政策观念，提高政策素养，培养政策执行者的政策认同并逐渐内化为自觉的行动。如少数民族地区施行的少数民族骨干计划，培养少数民族党政干部和各类专业人才来缓解、扭转民族地区少数民族高层次人才匮乏的状况。另外，改变民族地区公共政策执行的自然条件和社会条件，加强民族地区基础设施建设，如推进扶贫开发、利用银行贷款、通过技术培训提高民族地区公众的就业与创业能力，加大民间资本的投融资力度，共同促进民族地区基础设施的改善。
总之，不同民族在发展过程中形成了特点各异的传统文化，这与国家公共政策出现冲突是正常的，我们应努力避免矛盾激化，并尽可能地发掘双方相互调适的途径与方法，明确少数民族地区公共政策执行中的影响因素，推动民族地区公共政策的有效执行。
作者：买馨葶单位：四川大学公共管理学院
