公共政策基本理论探析

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一、公共政策的概念

解读公共政策学产生于二战之后的美国，在此之前，公共政策学并不是一门独立学科，而是蕴藏在传统政治学之中。直到美国政治学家哈罗德•D•拉斯韦尔和丹尼尔•拉纳于1951年合编的《政策科学：范围与方法的新近发展》一书才首次提出“政策科学”的概念，实现了政策科学与传统政治学的分离。这在很大程度上推动了公共政策研究的蓬勃发展。目前，学术界关于公共政策的概念尚无一致意见，现将国内外学者关于公共政策的解读作如下梳理：政策科学的创始人哈罗德•D•拉斯韦尔认为“政策是一种为某项目标、价值与实践而设计的计划”；美籍学者戴维•伊斯顿认为“公共政策是政府对社会价值所作的权威性分配”；美国政治学家托马斯•R•戴伊认为“公共政策是政府选择要做或不要做的事情”。我国台湾学者张世贤、林水波比较赞同美国学者托马斯•R•戴伊的观点，认为“公共政策是政府选择作为或不作为的行为”；我国内地学者张金马认为“公共政策是党和政府用以引导、规范有关机构团体和个人行动的行为准则或行动指南，其表现为一系列的法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头形式的声明和指示、行动策略与计划等等”。综合上述国内外学者关于公共政策概念的表述，他们对公共政策的理解主要包含了四点内容：一是公共政策是计划、行为或行动准则；二是计划或行为等是由政府、政党等社会权威主体作出；三是计划或行为准则中蕴含着价值分配；四是计划或行为准则的制定是基于一定的社会目标，具有目的指向性。根据国内外专家学者对公共政策概念的界定，我们认为公共政策是指国家（或政府）、执政党等社会公共权威主体为了解决社会生活领域存在的问题，实现一定的社会价值追求或目标，制定的公共行为规范，具体表现为一系列的文件、规范、措施、办法等。

二、公共政策的分类

现实社会生活中，每一个领域都离不开公共政策的指导，社会生活的复杂性与社会领域的多样性决定了社会生活中的公共政策数量众多、类型多样。因此，我们通过不同的分类标准对社会中的公共政策予以划分，一方面有利于进一步完善公共政策体系；另一方面也方便对已有公共政策的研究以及新公共政策的制定和执行。

（一）政治政策、经济政策、社会政策和文化

政策公共政策按照其适用的社会生活领域的不同，可以划分为政治政策、经济政策、社会政策和文化政策。政治政策是指适用于政治领域，由国家政权机关或政党规定的调节和处理政治生活、政治关系的规范和准则。政治领域范围广阔，与此相适应，政治政策的内容也颇为丰富。像涉及国家之间关系的外交政策，关于立法、司法方面的法制政策，国防政策以及政党政策等均属于政治政策的范畴。这些政策对于维持稳定的政治生活和政治秩序意义重大。经济政策是一国经济领域内所规定的政策，是调节经济关系、经济活动的规范和准则。经济政策主要包括涉及工业、农业、服务业等第三产业发展的政策，涉及银行、证券等金融市场的政策等等。经济政策是否科学，直接关系一国的经济发展，影响国家的兴衰。社会政策是专门解决社会问题，谋求社会利益，改善社会环境，促进社会平衡发展的基本原则和规范。像社会保障政策、就业政策、社会救助和社会优抚政策等，都是比较重要的社会政策。社会政策的制定和执行要充分考虑政策齐全、措施配套，只有这样才能充分发挥社会政策的整体功效，营造公平、合理、安定、有序、和谐的社会环境。文化政策是政府在文化领域为处理各种文化问题、发展文化事业而制定的行为准则。像科技政策、教育政策、卫生政策等均为文化政策。

（二）总政策、基本政策和具体

政策区分总政策、基本政策和具体政策，是从公共政策所属的不同层次，按照层级由高到低进行的分类。总政策是一个国家或地区在一定时期总的行为准则。它具有根本性、全局性的特征，是政策体系中最高层级的政策，为基本政策与具体政策的制定提供依据，它具有很强的稳定性。总政策制定的科学、正确与否关系国家、社会发展的全局。基本政策是在社会生活的某个领域或某个方面起主导作用的行为准则，它是在总政策的指导下制定，服务于总政策的执行。同时基本政策的另一端还连接着具体政策，它是连接总政策和具体政策的纽带。像独立自主的外交政策、社会主义市场经济政策等均是我国的基本政策。具体政策是基本政策的具体化，具体政策的内容往往以措施、方法、条例等形式表现出来，具体政策的内容具体、可操作性强，执行政策直接体现在执行具体政策上。

（三）政党政策和国家政策

从公共政策制定主体的角度划分，可以将公共政策划分为政党政策、国家政策和政治团体政策。其中，政党政策和国家政策是公共政策研究中最重要、最核心的政策。政党政策是政党立足于自己的阶级立场，根据本阶级的利益制定的奋斗目标和路线、方针、政策。国家政策又称为政府政策，是政府基于国家整体利益的需要，为协调社会各方面利益关系而制定的行动准则。在我国，中国共产党作为执政党制定的一些政策，已超越自身的阶级利益、政党利益，维护的是国家利益，与国家政策所保护的利益具有高度的契合性。

三、公共政策的功能与作用

公共政策的功能也常被称为公共政策的作用，是公共政策在运行过程中发挥的价值与影响。不同层次、不同领域的公共政策，作用的范围与方式虽有不同，但都对社会的发展、进步发挥着重要作用。

（一）导向作用

导向作用是公共政策最突出的作用，它是指对人的行为和事物发展所具有的指导和引导的作用。通过上文提到的关于三农问题的中央一号文件，我们可以充分的认识公共政策的导向作用。2004年的中央一号文件，目光聚焦于增加农民收入的方向上。2005年的中央一号文件，将关注点放在了提高农业综合生产能力上；2006年中共中央下发的《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》又开始重点关注新农村建设。这三年的中央一号文件虽然均关注三农问题，然而关注的重点、关注的方向都不同，这其实是每一年的中央一号文件对于三农问题的导向性不同。在不同年份中央一号文件的指引下，解决三农问题的重点与方向会有不同的侧重，这就是公共政策发挥其导向作用的缘故。

（二）协调、分配作用

公共政策的协调作用是指公共政策对社会发展过程中的各种不平衡状态的制约、调节功能。以西部大开发、中部崛起政策为例，是通过向祖国的西部、中部进行政策倾斜，加快西部、中部地区的发展，从而实现祖国的东、中、西部的协调、均衡发展，这便是公共政策发挥协调作用的结果。公共政策的分配作用主要体现在政策是对社会利益和价值目标的权威性分配。社会生活中存在不同的利益主体，他们都有各自的利益主张与利益诉求。然而，社会资源是有限的，它不可能满足所有利益主体的要求，这就需要社会权威主体基于公平公正的立场制定公共政策对有限的社会资源进行合理分配，使不同利益主体的利益诉求得到有效保障。这充分彰显了公共政策分配作用的意义与价值。

（三）控制作用

公共政策的控制作用是指政策的制定主体通过政策对人们的行为或事物的发展给予限制或促进，从而对社会实施管理与控制。以计划生育政策为例，它是我国的一项基本国策，通过发挥这一政策的控制作用，将我国的人口数量控制在经济社会发展所能承受的限度内。再以我国的税收政策为例，就是通过国家财富的再分配，缩小贫富差距，维护社会的和谐稳定发展。因此，公共政策的控制作用不可小觑，我们必须予以充分重视。

作者：刘思源 单位：聊城大学法学院马克思主义基本原理专业硕士研究生