规避保障房信托风险公共政策研究
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一、融资结构欠佳是制约保障房发展的核心问题
保障房是指政府根据国家政策以及法律的规定，由政府统一规划、统筹为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，一般由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。保障房是政府社会保障性职能的具体体现，其覆盖面宽窄和保障程度高低意义重大，有利于解决中低收入人群的住房刚性需求，保障其基本需求，促进社会健康稳定。长期以来，保障房的建造和供给既是各级地方政府的工作重点，又是工作难点，一方面政府必须将保障房的供给列为工作的重中之重，通过增加土地供应、免征土地出让金以及相关税收优惠等政策措施，力争在质量和数量上显著提高，努力实现供给与需求的平衡；另一方面保障房存在诸多限制发展的主客观因素，政府面临多重困难，工作难度较大。2014年，全国计划新开工城镇保障性安居工程700万套以上（其中各类棚户区470万套以上），基本建成480万套。截至9月底，以开工720万套，基本建成470万套。在城镇保障性安居工程中，各类棚户区改造所占比重较大，而棚户区改造并未有效增加可供中低收入住房困难家庭使用的保障房数量，有效供应量严重不足，严重制约社会经济的健康快速发展。保障房建设资金的筹集一般包括政府自筹，外部融资和民间资本。其中，政府筹资主要为公共预算，地方政府土地出让金净收益不少于10%的部分，住房公积金的增值收益。外部融资包括地方政府发行的债券、地方融资平台融资和银行贷款三个方面等。民间资本包括房地产企业垫付资金、保险资金、全国社会保障基金、信托资金和其他资金。相对于政府自筹和外部融资，民间资本参与严重不足。房地产企业垫付资金有限，且形式上多为银行贷款转嫁。同时，房地产开发公司自主参与能力不足，多为完成既定的行政指标或旨在树立良好的企业形象。保险资金、全国社会保障基金由于其特殊的使用性质，较少参与房地产这样收益风险较大的行业，多以银行存款等风险较低的形式避免资本的亏损，仅为保障其持久运营。基于以上分析，保障房建设融资方式较为单一，融资结构并未达到最优状态。在当前社会经济形势发展势头良好，人民收入普遍大幅提高的前提下，如何充分利用好社会闲散资金，使其既能实现资金的保值增值，又能为中低收入人群乃至整个社会提供较为优质的公共产品，是解决多项公共服务融资困难的新思路
二、信托参与保障房融资的可行性
保障房建设资金的充实依赖融资结构的多元化和融资规模的扩大。当前来看，政府财政拨款和银行贷款、已经满载，提升空间较小。而民间资本参与严重不足，缺乏直接有效的手段吸引社会闲散资金投入到保障房的建设，房地产信托资金作为新生融资模式，无论从发展潜力和可达融资规模都极具优势。房地产信托始于2003年，当年央行121号文件明令限制房地产企业的银行融资，房地产企业融资渠道受限，房地产信托脱颖而出成为了企业追逐的热点，发行规模和发行范围一路攀升。随着房地产信托业务范围的扩大，保障性住房信托应运而生，但当前仍处于探索前进阶段。2014年1～5月，共有21款保障性住房集合信托项目，总涉及资金65亿元，占整个房地产信托的比重仅为2.74%，多以棚户区改造为主，辅以安居工程。保障房信托尽管存在诸多问题，但其不失为一种有效筹集民间资本用于保障房建设的融资渠道，但是规范保障房信托健康发展必须经过系统、科学的研究。由此探析出规范保证保障房信托健康发展的方法和途径，在此基础上预测保障房信托未来发展方向，判断其能否持久发展，是否具备真实有效的可行性，能否推动保障房这一关系民生，关系社会稳定的保障机制发挥更大的作用。
经过对前期研究成果的研究分析，规范和保证保障房信托健康运行的方式主要包括完善法律制度、提高投资利润、增强激励措施和运营与监管分离、提高效率等四个方面。
（一）完善法律制度。
当前，我国有关信托行业的法律体系构成为“一法两规”，即《信托法》、《信托公司管理法》和《信托公司集合资金信托计划管理办法》。尚未制定专门针对保障房信托的高层次法律，无法顾及保障房信托的特殊性，保障房的准公共物品特性，使其运营和发展不能完全参照商业地产管理，切需出台针对性的法律法规激励和保障其健康稳定的运行。在立法内容上，应着重规范保障房建设申请程序，保障房信托企业所需资质，保障房审批权限和程序，以及政策优惠、税收减免等内容，旨在促进保障房信托合理科学运营，创造良好的社会价值。同时，现行法律存在限制保障房信托发展的因素，急需改善。《信托法》明确规定，信托投资公司发行的信托产品不能超过200份，每份不得低于5万元。房地产是高投资额项目，200份的份额限制使得单份份额所需资金多达百万元，直接限定了投资主体，不利于民间小额资本投入保障房建设。
（二）提高投资利润。
保障房是国家针对中低收入住房困难家庭的保障措施，通常要求不以盈利为目的，采取限定标准或者价格、租金的形式来保障中低收入人群。单纯的保障房信托，因其相对较低的投资回报率使得以盈利为目的的投资者动力不足，想要扩大民间资本参与保障房的建设，必须采取多种措施适当提高保障房信托的综合利率。
（三）增加财政补贴力度。
保障房信托可以有效减少政府对于保障房建设的直接投入，缓解政府财政压力，在财政相对宽松的条件下政府有能力适当提高保障房的补贴力度，更好更快地扩大保障房覆盖范围，切实满足低收入人群的住房刚性需求。探索集合型信托模式，可以探索以保障房为主体，辅以利润率较高的商业地产或基建类项目进行集合，提升综合利润率。但是在运营中，要规避打着建设保障房的名义，进行商品地产的开发，严格理清两者区别，限定保障房的性质转变，实行差别化对待，分别进行审批，从根本上杜绝保障房的流失。同时，通过保障房相对稳定的收益，较低的风险来提高整个项目的可靠性和认知度，最终实现利润的提高。
（四）增强激励措施。
税负的高低直接影响整个行业的生产经营，房地产信托行业存在着多重征税的问题，对于利润率相对较低的保障房信托影响更大，在规范合理整个行业的税收制度的基础上，保障房信托的保障性质使得政府有义务制定相关法律法规给予适当减免税优惠，激励行业发展。美国类似保障房信托享有低收入住房返利政策，在此政策的影响下，即使保障房信托中收益率最低的廉租房信托基金的收益率能达到7.5%～8%。这样的收益率足以吸引绝大多数的投资者。从中国的实际情况来看，对于保障房信托，政府可以在土地上优先供应，保证保障房对土地的需求；采取财政贴息等方式提高开发企业的投资热情；通过简化审批手续，提高准入机制等途径活跃保障房信托市场；提供系统全面的房地产行业和经济形势的预测分析，科学规范、合理引导，减少企业隐形风险。通过系统科学的规范性措施最终达到激励作用。
（五）运营与监管分离，提高效率。
保障房一直以来是政府主导的领域，政府主导有其制度优势，可以更好地为中低收入住房困难家庭服务，实现社会资源的再分配。但当前政府既是保障房建设的投资者又是保障房运营的管理者，这样的现状使得保障房建设资金利用效率不高，资源集约程度和服务质量水平明显不足，地方政府挪用、占用保障房建设资金的现象时有发生，严重影响保障房的供应。在金融市场日益健全，市场化程度普遍提升的当代，我们完全可以将保障房的建造和供应交由符合政策规定、具备相关资质的企业来运行，政府仅作为监管者来保证保障房的合理合法运行，切实发挥保障房的制度优势。通过实行运营和监管两者分离的制度，依靠专业机构、技术人员对项目进行投资和运作，充分发挥其在资产管理、项目运营等方面的专业优势，使保障房资金更加高效合理的利用，提高生产效率。同时，政府应当设立统一的监管机构，克服目前央行、银监会、证监会多头管理的弊端，确保保障房信托相关政策前后统一、协调，防止令出多门、规范不统一等影响保障房信托发展的限制性因素。对保障房信托项目进行事前、事中和事后监督，在充分认识当前房地产宏观调控政策和市场环境的前提下，针对可能存在风险通过窗口指导等方式予以规避，切实发挥监管部门的作用。总之，采取运营和监管相分离的制度形式，充分提高资金利用效率，减少潜在风险，保证保障房健康发展，切实满足中低收入人群的住房刚性需求。
作者：郭宇 单位：西华师范大学
