节日制度下探讨我国公共政策制定

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一、问题的提出

近十几年来，我国的小长假和黄金周均有到哪去都人满为患之感，加上这一两年来推行节日期间七座以下小型客车高速路免费这项旨在惠民的政策，却无形中加剧了拥堵的激烈，让节日的混乱局面愈演愈烈。鉴于平日周末时间太短，很多家庭只有在法定节假日的时候才能有共同的休假时间，所以总还是有很多人选择此刻出行。这无奈的偏执之下，反映的是我国节日休假制度里一些公共政策的失衡。公共政策如何制定与修正，值得相关部门认真反思和修订。2007年，经过调研、公开征求大众意见后，我国把清明、端午、中秋三大传统节日也列入法定假日。2008年开始，共有元旦、春节、清明、端午、劳动节、中秋和国庆节七大全民法定节假日。相比之前的放假安排，春节和国庆的黄金周依旧保留，而五一黄金周则被取消，和其他节日一样均只放假1天，并利用调休周末而形成“小长假”。经过几年的磨合执行，人们又逐渐发现新的问题，没有赢得期待中的肯定。实行了7年的小长假休假制度再次引起民众的争议，在网上的民意调查中，许多网友提出取消五一小长假，恢复黄金周；也有网友提出新的思路，如延长春节假期至元宵等。从传承的角度上看，把传统节日作为全民法定节假日有其积极的文化意义，可以增强国家与民族的认同感，应该保留。但是鉴于目前形成的小长假只是利用周末两天的调休凑成的，而还原给工作的时间却被切割零碎，有时或只用上一两天班，有时或要上八九天班，这样不符合生物钟规律的调休严重影响正常的生活质量和工作效率，应该考虑对调休方式做出调整，改进节日休假安排。大家站在各自的立场和角度，对今后节假日方案如何调整，纷纷献计献策。

二、公共政策的制定目标

公共政策是权力机关对公共资源配置、社会利益分配制定的方案，通俗的说是政府对各种各样的问题做出的一个行为准则和决定：要做什么事或不要做什么事。公共政策目标的制定是一个理论问题，也是一个实践问题：政策的目标应定位于分配好社会资源，实现公共利益，具体制定时体现在向谁分配，怎么分配才是最合理的。政策具有一定的导向与调控功能，不同时期因矛盾不同而会有相应的倾斜与侧重，旨在更好的处理社会公务事务。但作为权威的政策，在制定过程中的资源配置，将影响着社会成员之间、成员与集体之间的关系，因此无论何时，它必须反映和维护社会大多数成员的利益才能彰显公平与正义。近十几年来，中国人喜欢利用节假日外出旅游，主要有几个原因：其一是家庭成员的闲暇时间主要还是集中在全体公民休息的法定节假日上。其二是周末两天时间太短只能进行市内游郊区游，而出省游或出国游只能在放假时间相对较长的黄金周。其三是客观的天气影响因素，春秋季节较适合出远门旅行。自2008年取消了五一七天长假之后，春节过后就要等八九个月才到十一“黄金周”，长时间的积蓄让十一的出行压力倍增。而在清明、五一这样的三天小长假，远行虽不现实，但鉴于春天的良好气候影响，仍是吸引了不少民众踏春出行，于是出现各大中城市景区爆满以及高速路拥堵的情况。大众其实是在纠结的矛盾中做出无奈的决定，在呼吁治理拥堵现象的同时也传递着现行休假时间太少的声音，尤其是黄金周这样的长假屈指可数。有民众提出把春节收假时间延至元宵，让好容易奔波回到家的游子能多在家陪陪父母。切实增加节日休假的天数，而不只是利用周末拼凑成小长假或黄金周，因为收假后会面临长时间的工作或是零乱的工作时间安排。民众对涉及自己权益的公共政策的制定给予高度的关注与积极的响应，制定者在目标的确定上应重视民意且体现民意。2012年开始，我国相继在多个省份开始执行部分节假日里小型客车高速路免费政策，此举鼓励了民众自驾出行，刺激地方旅游产业的发展。但此政策在实际执行过程中，却成为假日高速拥堵的另一个重要影响因素。在制定公共政策以惠民为目标的同时，要注意避免因此附属带来的扰民效果，制定者需要在坚持好与避免坏的两个目标之间寻找到合适的平衡点。

三、公共政策的方案设计

公共政策确定目标，明确要对什么事情做出决策后，下一步进行的就是方案的设计。这是一个关键的步骤，只有科学合理地进行公共政策的规划与设计，做出符合大众期待与可行的方案，政策才能顺利推出与运行成功。这需要制定者们有创造性的思维，能设想出解决问题的各种可行性方案，能在规划政策中构想出方案的大致思路与轮廓，以实现既定的目标。对于节日休假尤其是长假不够用的问题，在制定政策的时候是否可以考虑在保留新增传统节日的同时再适当增加休假天数，如恢复五一为三天的休假，这样就可以在其他假日安排不变的情况下，令五一七天长假回归。毕竟五一黄金周还是有很多刚性的需求，不应漠视。再如全国人民最大的节日春节，它不像其他休假选择去旅游那样一两天都能直达目的地，而不少民众的老家是在飞机火车还不能直达的地方，辗转需要几天时间，路途的消耗让真正意义上待在家的时间并不多。如果能增加两三天假日，让更多想回家的人感到时间的宽裕，假日也就能起到更多使命的作用。如果可以，还可以增设七夕或中元节这样一个长假，此时正值学生放暑假，方便一家人出行，而不用都等到十一长假。这样一来，春夏秋冬四季都有长假，利于全国人民更均匀的出行，基本满足各层次民众对假日的需求。部分省份或民族有着自己特定的传统节假日。如农历“三月三”，从2014年起正式列为广西法定假日，每年农历三月初三、初四放假两天，一般能与相邻周末凑成4天小长假。因是广西特有假日，如果选择此时出行，能较好地错开全国旅游高峰，体检更自主与轻松愉快的假日之行。但近年来在对此事的讨论中，在一边呼吁延长假期的同时，也能听到反对的声音，认为不应靠增加全民集体休假的方法解决刚性的需求，而应靠带薪休假制度来缓解难题。也有民众指出，带薪休假与公共节日休假并不冲突，且带薪休假暂时还不能解决全家集体休假或出行这一带有国情的难题。另一种反对的声音认为节假日太多，会导致有事无人做，部分企业增加经营成本。针对高速路拥堵引发的是否应该免费的问题，这本是一个惠民的政策，但或许在某些细节方面欠考虑，造成了新矛盾的产生，甚至对整个政策的质疑。每一个公共政策，都会带来一定的利好，同时可能也会造成另一个矛盾的激发，关键在于如何寻找中间的平衡点，能把政策做得更细更好，符合大多数人的需求。对小型客车免费旨在让更多的人走出家门，自驾游行，减少飞机火车的交通压力。但目前出行的时间太过集中，需要修改政策去引导，如免费政策不只限于从放假的零点开始收假当天的24时结束，可以提前和延长半天到一天，或者在放假前和收假后一天实行半价收费，这样将会有不少自驾者提前或延后错峰出行，利用政策可以有效地分散车流，减缓拥堵。目前高速免费只限春节、清明、五一和国庆四个节，也使得这四个节日段出行特别密集。如果惠民的免费政策可以在如元旦、端午、中秋也一并享受，那么出行的人或许可以再分散引导到这三个相对出行较少的节假日时段，让民众有了更多更好的选择。

四、公共政策的优选

民众对节假日制度给予了高度的关注与热情的参与，提出的各种初步方案可供制定者参考。政策在经历方案设想阶段后，开始进行筛选和细化，对初步方案进行加工打造补充完善，使更合理的方案能进入最后的决策视野。提出的方案设计要能有针对性的解决现实问题，操作步骤与方法具有可行性，能在推出时获得大多数人的赞同与执行。制定者们对方案进行优选，在达成一致的共识后确定最终的政策。政策方案优先的标准主要包括效益（ef-fectiveness）、效率（efficiency）、充分性（adequacy）、公平性（equity）、回应性（responsiveness）和适当性（ap-propriateness）等。1方案优选过程中决策者形成共识的途径通常有三种，即交换、说服和强制。2公共政策制定者要制定大众都能普遍接受的规则，首先会倾听大众的需求，让其享有知情权，同时避免主观的失误并接受监督。大众从自己的角度与认知出发表达参考方案，在观点的交流与碰撞中接纳与吸收，在冷静客观的交换与说服中逐渐修正。在现实中的经济文化等客观条件制约的情况下，也会出现强制的方式。随着网络时代的发展，公民积极参与政策的热情也愈发高涨，无论是网上的问卷调查、公开的民意征集，都有民众热烈的响应。国家假日办曾在2007年就取消黄金周、增加传统节日为法定假日等意见开展民意调查，从历史文化与社会和谐的角度关注文化和社会的价值。在考虑缓解黄金周交通压力目标的同时也考虑到传承文化、可持续发展的目标。2013年10月国家在网上征集节假日三套休假方案的意见，针对国庆是否调休，是作为小长假、中长假还是黄金周展开调查问卷，引起公众的广泛参与，有人更提出应有第四套方案。节日休假制度涉及民众的基本权利，但制定者也必须正视现实诸多因素的限制，如人口、经济、就业等，最终优选的方案只能在平衡各方利益、协调现实与意愿中抉择。

五、公共政策的合法化

评估论证后优选出的方案，在经历法制工作机构的审查、领导决策会议决定及签署政策三个必经的程序后可取得合法化地位，成为具有约束力与权威性的公共政策。全国年节及纪念日放假办法最初是在1949年由政务院，在属于全体公民的法定节假日中，元旦、春节、“五一”劳动节、“十一”国庆四大节日分别放假一天、三天（正月初一至初三）、一天和两天。1999年根据《国务院关于修改〈全国年节及纪念日放假办法〉的决定》（以下简称《决定》）第一次修订，春节、“五一”和“十一”放假三天，利用调整相邻的两个双休日成为当时节日放假亮点的三个“黄金周”。2007年《决定》第二次修订，把“五一”的放假从三天改为一天；增加清明节、端午节、中秋节三个传统节日，各放假一天；春节放假时间为除夕、正月初一、初二。到了2013年《决定》第三次修订，把春节放假时间改回正月初一至初三。节日休假制度要与当时的国民经济与社会发展相适应，同时兼顾对民族传统文化的弘扬和传承；在体现社会公平、全民共享改革成果下，充分考虑到大众旅游出行需求，同时应尽量减少对经济、社会运行、工作效率、生活习惯的影响和冲击。公共政策在合法化的进程中经历着被大众了解、接受、推行和遵从，而一些已放在现实中实践检验过、已成熟与稳定、能长时间发挥其作用的有重大影响的成功政策可上升为法律，从而完成政策向法律转化的过程。

作者：黄智海 刘斌 单位：广西师范学院