新媒体时代公共政策创新研究

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［摘要］新媒体的发展改变了公共政策赖以依靠的环境基础，客观上要求适时的公共政策创新，来回应这一变革。紧扣信息传播方式的变革，可以从政策问题的发现，政策议程的设置，政策方案的制定，政策执行的监督以及政策效果的反馈这五个方面进行公共政策创新。新媒体在具有及时性、交互性、共享性等优点的同时，也存在碎片化严重、垃圾信息充斥、公众关注点变化快等弊端。需要在加强政府信息公开的同时，建立相应的信息筛选机制、信息整合机制、反馈沟通机制。

［关键词］新媒体时代；公共政策；政策创新；信息传播

一、引言

公共政策作为国家和政府治理社会的基本手段，发挥着调节不同群体利益的功能，“是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案”〔1〕。公共政策是政策主体、政策客体与政策环境相互作用的产物。一般情况下，政策主体和政策客体相对稳定，而政策环境总是处于一种不断变动的过程中。所谓“政策环境就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和”〔2〕。政策环境的变化深刻影响着公共政策创新的发展和变化。由于公共政策着眼于公共问题的解决，当公共问题所处的政策环境发生变化的时候，为了保证公共政策的有效性和连续性，必须对政策环境的变化做出积极主动的反应。“重新组合公共政策要素，用效益更高的公共政策取代原有政策，达到政策环境变化和公共政策之间的新的平衡”〔3〕也即进行公共政策创新。公共政策创新既是建设创新型国家的内在要求，也是制度创新的必然选择。

二、新媒体与公共政策

21世纪最大的政策环境变化当属新媒体的迅猛发展。对于新媒体难以有个精确地定义，一般认为新媒体就是借助互联网传播信息的载体。随着计算机技术、移动通讯的社会普及，新媒体以铺天盖地的方式进入每个人的生活，建立了一种新的信息传播生态。尤其是以微博、微信公众平台等为代表的新媒体的发展，几乎影响了每一个人获取信息的方式，是对以纸媒、电视、广播为代表的传统媒体的颠覆。换言之，新媒体时代是一个“所有人和所有人传播”的时代〔4〕。

（一）新媒体的特点

区别于传统媒体，新媒体具有以下几个特点：第一，及时性。传统媒体对信息的传播有着时限的控制，在对信息更新要求越来越快的今天，传统媒体传递信息的速度已经远远不能满足人们即时获取信息的渴望，而新媒体的发展刚好弥补了传统媒体这一致命性的不足。即时的信息传递，快速的信息分享，效率的提升帮助新媒体在与传统媒体的竞争中轻松取胜。第二，共享性。新媒体打破了传统媒体对于信息的“垄断”，人们可以轻易的获取信息，同时也能自己信息，每个人都成为了潜在的信息源。共享成了新媒体时代信息传播的最明显特征。第三，交互性。传统媒体信息的与传播是单通道的，受众只能单方面获取信息。因而者与受众是处于不平衡的两极，信息只能单向流动。新媒体改变了这种现状，信息的与传播不再是单向流动的，而是变成了多向流动，甚至是网状流动。第四，碎片化。新媒体也有不可避免的软肋，也即信息传播的碎片化。不同于传统媒体的全面和深刻，新媒体往往呈现出信息碎片化的特征，并且往往夹杂着大量的虚假信息。如何在海量的信息面前获取有效的信息、进行有效的整合，是新媒体时代的一大考验。第五，更新快。公共问题极易引起公众的关注，尤其是事关公众利益的公共问题，很容易成为关注点。由于信息更新的频繁，公共热点总是层出不穷，公众注意力难以长时间的聚焦在某一个公共问题上。关注点的频繁更替，导致公众参与某一具体公共话题讨论的精力有限，这也导致以公共关注形成舆论压力，进而影响公共政策的公共参与路径缺乏足够的动力支持。

（二）新媒体对公共政策创新的影响

公共政策不是静态的政策结果，而是一个包含着政策制定、政策执行、政策评估、政策监督和政策终结的过程。现行的公共政策体制下，政府作为公共政策的主体，主导着公共政策的制定、执行和评估。政府通过利用有限的信息，发现政策问题，制定政策方案并付诸实施。由于与政策相关的信息基本上处于被政策主体所“垄断”的局面，公众无法获取足够的政策信息，从而参与到公共政策过程当中去，同时对公共政策的监督也是十分有限。这导致作为政策客体的公众对于公共政策的参与明显不足。公共政策事关公众利益，公众参与的不足导致公共政策缺乏合理性和有效性。另一方面，由于政策信息的匮乏导致相关政策问题无法及时进入政策议程，再加上政策主体的惰性，共同导致了公共政策的滞后。公共政策存在的这些问题内在的要求公共政策变迁，即通过公共政策的创新，解决公共政策实践中存在的问题。新媒体重新定义了信息的传播，大大的提高了信息传播的效率和便捷，而信息又是公共政策不可或缺的基本组成部分。新媒体对于信息传播的深刻变革彻底的改变了公共政策环境，使得与公共政策相关的信息获取变得相对容易。新媒体的发展极大地影响了公共决策模式，使得政府决策从以政府为绝对主导逐渐转变为政府主导、民众参与的协商决策模式〔5〕。由此可见，新媒体对于公共政策的影响是显而易见的。而对于信息传播变革的最好回应就是适时的进行公共政策创新。同时，不管是新媒体还是传统媒体，在政策过程中都担负着搜寻政策问题，设置政策议程，对政策过程各个部分的监督等职责。充分发挥媒体在公共政策过程中的积极作用，是促进公共政策科学化、民主化和法制化的有效途径。因此，在新媒体蓬勃发展的今天，应该广泛鼓励公众参与监督公共政策的制定、执行、评估等过程，充分利用新媒体带来的信息传递的便利性，共同推动公共政策的创新，提高公共政策的效率，促使我国公共政策走向科学化、民主化与法制化。

三、新媒体时代公共政策创新的途径

新媒体极大地便利了信息的传播，公共政策的创新应紧紧把握这一变化，在相应层面做出足够的回应，从而完成公共政策创新的使命。紧扣信息传播方式的变革，可以从政策问题的发现，政策议程的设置，政策方案的制定，政策执行的监督以及政策效果的反馈这五个方面进行公共政策创新。

（一）政策问题的发现

公共政策是针对一定的政策问题而制定的，公共政策的直接目的就是解决相关的政策问题。政策问题的认定是公共政策过程的第一步，也是最关键的一步。由于信息传递的高效，公众参与公共问题讨论的积极性大大提高，新媒体提供的便利平台，也使得更多公共问题能够及时进入公众视野，从而引起公众关注和讨论。在新媒体时代，政策问题的发现往往是开始于某一具体的公共事件。公众通过对具体公众事件的讨论和关注，挖掘出事件背后存在的公共问题。在普遍的关注下，对于公共问题的进一步讨论，引起政策主体的注意，从而转化为政策问题。也即新媒体发现政策问题的逻辑表现为“公共事件———公共问题———政策问题”这一过程。新媒体的发展降低了发现政策问题的成本，因此政策主体应该充分利用新媒体发现政策问题的便利性，及时对公众关注的重大公共问题进行回应，改善以往政策问题发现的滞后局面。

（二）政策议程的设置

麦库姆斯认为“受众通过媒体不仅学到了公众问题及其他事情，而且根据大众媒体对某些问题或论题的强调，学会应该对这些问题予以何等的重视”〔5〕。媒体在公众议题的设置上有着巨大的能量，通过强调某个政策问题的重要性，形成公众议程，进而影响政府政策。一般来说，政策问题都是先进入公众议程，再进入政府议程，或者政策问题不进入公众议程而直接进入政府议程。新媒体的发展使得媒体能够更加便利的设置议程，公众也能够更加便利的获取有关政策问题的信息，议程与公众的注意力有更多的机会汇合，从而大大的降低了公众议程建立的难度。在新媒体上，公众对公共问题积极地讨论，并发表意见，形成话题，在短时间内获得巨大的关注。然后媒体跟进，进行密集的报道，全方位、多角度的讨论使得每一个群体的声音都能得到表达，从而逐渐清晰的界定政策问题。因此，政策主体可以充分运用新媒体讨论公共政策问题的便利，发现政策问题，在公众议程讨论充分的情况下，将政策问题引入政府议程，从而使政策问题的解决走上正轨。同时，政府也可以针对重大政策问题，借助新媒体平台进行讨论，了解公众的意见，从而正确研判是否将政策问题纳入政府议程。

（三）政策方案的制定

政策问题经过政策议程的认定，就可以着手进行政策方案的制定，从而为解决政策问题提供保障。从理想的角度来说，政策方案的制定是由政策主体主导，政策专家参谋，公众参与制定的过程。政策方案的制定要遵循信息完备原则、系统协调原则、科学预测原则、现实可行原则、民主参与原则和稳定可调原则〔6〕。新媒体的发展为公众向政策主体建言献策，参与公共政策的制定提供了可能。公众参与公共政策的制定一方面能够集中众人之智，增加公共政策的合理性；另一方面，各群体的利益能够得到充分表达，使得公共政策能够尽可能的考虑到各方利益，从而为公共政策的顺利执行奠定坚实基础；第三，公众参与公共政策的制定也是民主参与原则的实际体现。因此，政府应在政策方案制定阶段，充分运用新媒体平台，让公众积极地参与进来，改善以往公共政策方案的制定缺乏公众参与的缺陷。

（四）政策方案的执行

政策方案要解决对应的政策问题，如果不能被忠实的执行，再完善的政策方案也起不了任何作用。政策方案的执行不力一直以来是公共政策难以取得实效的最根本原因。政策执行作为检验政策方案正确与否的唯一途径，需要得到足够的重视。政策执行的好，政策问题才能得到解决，政策方案才能得到检验。在以往的公共政策实践中，政策执行很容易出现偏差，往往产生“政策不出中南海”、“上有政策，下有对策”的怪现象，使政策方案的效果大打折扣。反思其原因，最大的问题出现在缺乏有效的监督上。新媒体的发展为公众对政策执行进行监督提供了便利，公众可以及时的对政策执行的相关信息进行分享和讨论，并提出自己的建议，敦促公共政策能够切实的执行下去，确保公共政策在执行的过程中不走样。因此，政府在执行公共政策的过程中，应该主动欢迎公众监督，充分利用新媒体平台与公众互动，政策执行的相关信息，并认真听取公众的意见和建议，确保公共政策的忠实执行，从而取得预期的政策效果。

（五）政策效果的反馈

公共政策的最终目的是为了解决政策问题。公共政策是否有效的解决了政策问题体现为公共政策的政策效果，通过对政策效果的考察，可以检验公共政策的有效性，同时对公共政策的进一步完善提供支撑。公众作为政策客体，是政策效果的直接承受者，对政策效果有着直接而切实的体验。公众对于政策效果的及时反馈能够有效的帮助政策主体判断公共政策的有效性、对政策执行情况有个清晰的把握。在此基础上，吸取教训，总结经验，为进一步完善公共政策奠定坚实的基础。以往由于信息传递的不便，政策效果难以及时反馈，对于公共政策的进一步完善限制较多。随着新媒体对信息传播的变革，公众可以很方便的反馈政策效果的信息，为决策者制定和完善公共政策提供直接而有效的参考。

四、新媒体时代公共政策创新机制建设

利用新媒体对信息传播的变革，推动公共政策的创新，需要在充分利用新媒体带来的便利的同时，克服与之共生的弊端，从而为公共政策的创新提供动力，扫清障碍。在加强政府信息公开的同时，建立相应的信息筛选机制、信息整合机制、沟通反馈机制，使得新媒体发展能真正助力公共政策创新，提高公共政策的科学化、民主化和法制化。

（一）加强公共政策信息公开

信息公开是建立透明政府，廉价政府、效能政府的基本要求。政府信息不公开，公众难以进行有效的监督，无法积极参与到公共事务当中去。以往的公共政策缺乏公众参与，最主要的原因就是相关的信息公开不足，公众无法获取足够的公共政策相关信息，难以对公共政策的制定建言献策，对公共政策的执行和评估进行有效的监督和反馈。随着新媒体对信息传播的变革，政策制定者即政府应充分利用这种便利，适当公开公共政策相关信息，让公众参与进来，合理吸取公众提供的有益建议。在政策制定阶段，公开相关决策信息，以及备选方案，集中公众之智，尽可能的让公共政策透明，平衡各方利益，增加公共政策的合理性和合法性；在执行过程即时公布相关信息，鼓励公众监督，尽力保证政策执行不走样，同时也能及时发现问题，及时修正。建立相应的公共政策信息公布平台，作为公共政策信息的信息源，专门公开相关的公共政策信息，保证信息的权威性。“政务微博”等新媒体尝试应普遍化，常态化，成为与公众互动联接的有效途径。

（二）建立信息筛选机制

新媒体在有效传播有用信息的同时，也带来了无数无用信息、垃圾信息，需要建立“信息滤网”进行过滤处理。新媒体上有关公共问题的信息只是一部分，而这部分信息也并非全部都对公共政策创新有益。“信息滤网”的功能应该是将大量有关公共问题、公共政策的信息中有关谣言、情绪发泄的部分过滤掉，而将理性讨论的部分留下来。通过“信息滤网”的筛选，无关信息、垃圾信息被过滤掉，只留下对公共事务的理性讨论、合理建议，以及能够促进公共事业发展、引导公共政策创新的其他相关信息。信息的精简将大大的促进政府有效参考公众建议，提高政策效率、促进政策民主。

（三）建立信息整合机制

仅仅通过“信息滤网”有效筛选信息还不够，因为筛选后的信息仍然可能是大量的，零散的、碎片的。筛选后的信息需要进一步通过“信息漏斗”整合，将重复的信息删减、将零散的信息集中、将碎片的信息拼接，从而尽可能的整合出信息的价值，为公共政策的创新提供助力。因此，政府部门应该有专人负责信息整合，将事关公共问题的相关信息进行分类整理、集中拼接、高度整合成精炼、全面、有效的信息，为制定公共政策提供参考。

（四）建立沟通反馈机制

由于新媒体热点层出不群，公众对于同一公共问题的注意力难以持久，总是随着热点的变化而不断迁移。为了有效解决公共问题，形成公共政策，政府应该对新媒体热点有所引导，通过“政务微博”等政府信息平台，将公众的关注点聚焦起来。同时，与公众就某一公共问题进行经常性的互动沟通，倾听公众看法和诉求，并及时反馈，形成政府与公众之间沟通的良性互动。通过沟通反馈机制的建立，重塑政府公信力，让公众的声音进入到公共政策过程中去，推动公共政策的高效、民主、科学。

〔参考文献〕

〔1〕宁骚.公共政策学（第二版）〔M〕.北京：高等教育出版社，2011.

〔2〕陈振明.公共政策分析〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2003.

〔3〕马斌,贾小宁.试论公共政策创新的困境与对策〔J〕.河北经贸大学学报，2005，（05）.

〔4〕慕夏溪.论新媒体时代谣言传播的控制策略〔J〕.榆林学院学报.2012，（09）.

〔5〕谢耘耕.新媒体与社会（第一辑）〔M〕.上海：上海交通大学出版社，2011.

作者：马小虎 单位：南开大学政府管理学院